2e trimestre 2018 Volume 9, No. 2

Choix de l’éditeur

L’intervention militaire en Afrique ; Leadership d’un nouveau genre ; Repenser la démocratie libérale ; Le lien entre crime et conflit et la guerre civile en Syrie ; Inverser le paradigme de stabilisation ; et Prescription pour un éventail complet et finançable d’une politique de défense

RÉMY MAUDUIT

Articles

L’intervention militaire en Afrique

Analyse comparée de la France et des États-Unis

STEPHEN BURGESS, PHD

Leadership d’un nouveau genre

Comment la crise ukrainienne et l’annexion de la Crimée ont-elles renforcé le rôle de l’Allemagne comme chef de file de la politique étrangère de l’UE ?

WOLFGANG KOETH

Repenser la démocratie libérale

Prélude au totalitarisme

ISABEL DAVID, PHD

Le lien entre crime et conflit et la guerre civile en Syrie

CHRISTINA STEENKAMP, PHD

Inverser le paradigme de stabilisation

Fondements d’une autre approche

MARK KNIGHT

Prescription pour un éventail complet et finançable d’une politique de défense

JAN P. MUCZYK, PHD

Choix de l’éditeur

L’intervention militaire en Afrique ; Leadership d’un nouveau genre ; Repenser la démocratie libérale ; Le lien entre crime et conflit et la guerre civile en Syrie ; Inverser le paradigme de stabilisation ; et Prescription pour un éventail complet et finançable d’une politique de défense

Les intérêts en jeu, le niveau de ressources et la culture stratégique sont autant de facteurs expliquant les écarts et les analogies entre les opérations militaires françaises et américaines en Afrique, affirme professeur Stephen Burgess dans « L’intervention militaire en Afrique : analyse comparée de la France et des États-Unis ». Si la confrontation exige de porter un regard tant constructiviste que réaliste sur la question, cet article montre que la culture stratégique, l’attitude face au risque et les sphères d’influence distinctes offrent une lecture plus perspicace des différentes stratégies interventionnistes françaises et américaines sur le continent africain. La doctrine Powell, la répugnance à l’idée de dénombrer des morts dans leurs rangs et l’aversion au risque expliquent pourquoi les États-Unis sont moins disposés à conduire une intervention militaire directe en Afrique ; d’autant plus que leurs intérêts y sont moins élevés qu’en Asie du Sud-Ouest. La différence tient également à la culture organisationnelle de chaque pays : celle des forces américaines est ancrée dans la victoire, tandis que l’armée française est habituée à des bilans mitigés. Le pré-positionnement des forces françaises au nord-ouest de l’Afrique augmente les chances de leur déploiement dans le cadre d’une opération. A contrario, le stationnement des forces armées américaines à Djibouti n’a pas été suivi d’une intervention militaire directe en Somalie, alors même que la capitale et le pays étaient sur le point de tomber entre les mains d’extrémistes violents. Néanmoins, le recours accru aux forces spéciales américaines en Somalie et dans l’Afrique du Nord-Ouest a marqué le début d’une convergence avec la posture militaire française.

Dans « Leadership d’un nouveau genre : comment la crise ukrainienne et l’annexion de la Crimée ont-elles renforcé le rôle de l’Allemagne comme chef de file de la politique étrangère de l’UE ? », Wolfgang Koeth constate que le chapelet de crises existentielles qui ont agité l’Europe ces dernières années (crise de l’Euro, agression de l’Ukraine par la Russie et crise des réfugiés de 2015) a insufflé une nouvelle dynamique à l’Union européenne. À Bruxelles, l’Allemagne s’est imposée comme le meneur quasi incontesté du processus décisionnel. C’est notamment lors de la crise en Ukraine et de l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 que l’Allemagne a affirmé sa position de leader en matière de politique étrangère européenne, une posture qu’elle avait esquivée jusque-là. Or, pour Berlin, endosser ce nouveau costume est loin d’être une évidence. Ce n’est que progressivement que l’Allemagne s’est faite à ce rôle élargi, davantage en raison de circonstances extérieures que de l’image qu’elle offre à l’étranger. Du reste, le sentiment encore prégnant de culpabilité face à l’Histoire et la crainte d’être perçue comme une puissance dominante ont jusqu’à présent empêché l’Allemagne d’occuper le devant de la scène, préférant agir en sous-main et se présenter comme « agent de facilitation en chef ». L’auteur analyse la façon dont l’Allemagne, en particulier lors de la crise en Ukraine qui a débuté en 2014, s’est érigée, avec réticence certes, comme le chef de file des décisions européennes en matière de Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et s’est retrouvée de facto à la tête de la définition de la réponse européenne à la Russie. L’article souligne les conséquences intérieures et extérieures de ce nouveau rôle et, notamment, son impact sur les pays baltes.

Fruit d’un long processus d’évolution humaine et d’expérimentation politique, la démocratie libérale s’est posée, notamment au terme des événements de 1989, comme le meilleur système politique : c’est ce qu’affirme Isabel David dans « Repenser la démocratie libérale : prélude au totalitarisme ». Ainsi, « nous semblons avoir trouvé le seul système compatible avec la liberté, après les terribles expériences du totalitarisme communiste et nazi et de son sosie dans la sphère économique, le capitalisme », ajoute-t-elle. Serait-ce à dire que le libéralisme est propice à la liberté ? Le totalitarisme procéderait d’une combinaison des visions platonicienne et augustinienne que sont l’ignorance des valeurs et la poursuite de ses propres désirs égotistes. Le mal est de nature essentiellement privée. En ce sens, le totalitarisme pourrait naître d’une culture utilitaire qui envisage les hommes, ou certaines formes de connaissance, comme des objets inutiles et jetables.

Dans « Le lien entre crime et conflit et la guerre civile en Syrie », Christina Steenkamp affirme qu’il existe un lien étroit entre la criminalité organisée et la guerre civile. Dans un article complétant la littérature sur le lien entre crime et conflit, l’auteur examine le rôle du crime organisé dans le cadre du conflit syrien. Elle brosse à grands traits le crime organisé en Syrie avant et après la guerre. Puis l’auteur explique que la guerre ouvre la voie au crime organisé à la faveur d’une capacité affaiblie de l’état à faire respecter les lois, des difficultés économiques mettant à mal la population et d’une myriade de groupes armés en quête de financement. L’auteur avance ensuite que le crime organisé influe sur l’intensité et la durée de la guerre en permettant aux insurgés de se renouveler d’un point de vue matériel et d’instaurer des institutions au sein des communautés où ils évoluent. Les relations entre groupes armés et populations locales se révèlent ainsi être au cœur du lien entre crime et conflit.

Dans « Inverser le paradigme de stabilisation : fondements d’une autre approche », Mark Knight examine le débat entourant le concept de stabilisation. Il fait la lumière sur un paradigme basé sur le principe de la « paix libérale », associant démocratie et marché libre selon sa définition minimale. Ce modèle suggère que si la paix libérale est promue au niveau sous-national par des opérations de stabilisation, alors le résultat attendu est la stabilité. Or selon certaines critiques de la stabilisation, la paix libérale serait un objectif inatteignable annihilant tout espoir de stabilité. Prenant le contre-pied de cette vision, l’auteur explique que la stabilité est un objectif hors de portée qui anéantit l’aboutissement à un état de type démocratie libérale. Ainsi, le résultat du processus de stabilisation devient la protection et la jouissance des droits de l’homme, bien plus que la stabilité en elle-même. En fin de compte, le concept de stabilisation peut être entendu comme un ensemble d’actions politiques soutenant une issue idéologique. Cette vision de la stabilisation est compatible avec les engagements pris à l’échelle internationale à l’appui des processus de transition nationale et peut en outre s’appliquer à des modes variés de domination, allant du consentement à la coercition, conclut M. Knight.

Dans son essai « Prescription pour un éventail complet et finançable d’une politique de défense », le professeur Jan Muczyk affirme que, en tant que nation indispensable, les États-Unis doivent poursuivre une politique de défense recouvrant un spectre complet d’activités. Cela suppose l’allocation d’une enveloppe budgétaire importante en concurrence avec les crédits alloués aux affaires intérieures de premier plan. Le département américain de la Défense doit donc imaginer une stratégie de défense qui puisse être déployée à un coût raisonné s’il ne veut pas être désavantagé au profit d’exigences nationales autrement plus prioritaires. En se basant sur les enseignements tirés des expériences passées (guerres, courses à l’armement), l’auteur formule des propositions solides de financement d’une telle politique.

Rémy Mauduit, rédacteur-en-chef et éditeur

Air and Space Power Journal–Afrique et Francophonie

Maxwell AFB, Alabama

L’intervention militaire en Afrique

Analyse comparée de la France et des États-Unis

STEPHEN BURGESS, PHD[*]

Les récents conflits en Afrique ont montré la nécessité d’un engagement militaire étranger pour empêcher les organisations extrémistes violentes (OEV) d’étendre leurs zones d’opération et pour protéger les états vulnérables et leur population des attaques. Depuis 2013, la France a lancé des interventions armées directes : le déploiement de contingents dans le cadre de l’opération Serval a porté un coup d’arrêt aux groupes d’insurgés au Mali^1 ; l’opération Barkhane a pour mission de lutter contre les OEV et les groupes armés terroristes au Sahel, et d’empêcher leur développement favorisé par l’effondrement du régime libyen et par le fragile relèvement post-conflit du Mali. La France a, en outre, formé les forces de plusieurs pays, comme le Tchad, coopérant avec les unités françaises. Les États-Unis, pour leur part, ont opté pour une participation militaire indirecte. Elle se traduit par la création de la Force opérationnelle interarmées combinée—Corne de l’Afrique (Combined Joint Task Force—Horn of Africa, CJTF-HOA) à Djibouti en 2002. L’engagement américain comprend également le versement de plus d’un milliard de dollars pour l’entraînement, l’équipement, l’acheminement et le soutien des forces d’intervention africaines dans le cadre de l’imposition de la paix en Somalie et en Afrique de l’Est et pour la formation et l’équipement des forces de la région du Sahel en Afrique de l’Ouest, afin d’empêcher l’invasion des OEV. Les États-Unis ont, de plus, choisi de détacher des membres de leurs forces spéciales et d’utiliser les frappes de drones en appui à la lutte contre les OEV plutôt que d’engager un combat d’envergure.

La France et les États-Unis comptent parmi les chefs de file de l’intervention militaire. Cela s’explique non seulement par des intérêts relativement élevés à travers le monde, par des capacités militaires importantes, mais aussi par la volonté quasi générale de leurs chefs d’état de recourir à la force armée. Toutefois, au regard du contexte, les interventions militaires françaises et américaines sont de nature sensiblement différente et répondent à un large éventail de situations. Premièrement, la France et les États-Unis ont conduit des interventions dans des pays distincts, dans lesquels ils ont respectivement des intérêts importants. Deuxièmement, les interventions armées directes ont été décidées dans les régions où leurs intérêts étaient attaqués ou sous le coup d’une attaque imminente, par un président enclin, pour diverses raisons, à utiliser la force. Il n’y a pas eu d’intervention directe visant à protéger des intérêts nationaux élevés quand les menaces étaient faibles ou modérées. L’intervention humanitaire américaine en Somalie en 1993 fait toutefois figure d’exception. Les États-Unis n’ont d’ailleurs pas réitéré ce type d’engagement après l’échec de l’opération Black Hawk Down en 1993, qui coûta la vie à dix-huit soldats américains, alors que les intérêts nationaux américains n’étaient pas en jeu^2.

Troisièmement, l’intervention française ou américaine a parfois été suivie non pas d’une intervention d’un autre pays (dont la France et les États-Unis), mais d’une opération de soutien. Ainsi, de 1999 à 2001, depuis sa base militaire à Djibouti, la France a prêté main-forte au gouvernement djiboutien dans la lutte contre les rebelles. En revanche, dans les années 2000, elle n’a pas participé à la lutte contre les OEV en Afrique de l’Est. Mais elle s’est engagée au Sahel en 2013, face à l’intensification des menaces pesant sur ses intérêts : au Mali, le risque d’enlèvement était particulièrement élevé pour les quelques milliers de ressortissants français. Elle n’est pas intervenue en Afrique de l’Est, d’une part en raison de l’absence de menace d’attaque imminente contre ses intérêts, et d’autre part parce que les États-Unis y avaient préparé une intervention armée indirecte contre les OEV avec la création de la CJTF-HOA en 2002. La France préférait alors adopter une stratégie de défense européenne, notamment pour soutenir l’Union africaine, la Mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM) et la formation de nouveaux soldats somaliens^3.

L’investissement financier des États-Unis, dans le cadre de l’Initiative pan-Sahel (Pan-Sahel Initiative, ou PSI), s’élevait à plusieurs centaines de millions de dollars. Le programme, remplacé plus tard par le Partenariat transsaharien contre le terrorisme (Trans-Sahara Counter-Terrorism Partnership, TSCTP), vise à assurer la formation et l’équipement des forces de sécurité du Mali, du Niger et de la Mauritanie^4. On aurait pu s’attendre par conséquent à une participation militaire américaine au Mali en 2012 ou 2013 pour soutenir l’armée malienne assiégée. Or, en 2012, quand les djihadistes ont pris le contrôle du Nord du Mali, il n’y a pas eu d’intervention des États-Unis ni en 2013, alors que la France est intervenue pour protéger ses intérêts. En revanche, les États-Unis ont apporté leur soutien, sur le plan logistique notamment. De toute évidence, les coûts irrécupérables n’entraient pas vraiment en ligne de compte dans leurs calculs.

En réponse aux attaques du 11 septembre 2001, à celles d’Al-Qaïda contre les ambassades américaines au Kenya et en Tanzanie en 1998 et contre de l’USS Cole au Yémen en 2000, les États-Unis ont mené une intervention armée indirecte avec l’établissement de la CJTF-HOA sur la base militaire française du camp Lemonnier. La déclaration de la « guerre mondiale contre le terrorisme » a entraîné l’intensification de l’activité militaire et incité le département américain de la défense (DoD) et le commandement américain pour le Moyen-Orient et l’Asie centrale (CENTCOM) à combattre Al-Qaïda en Afrique de l’Est et dans la péninsule arabique et à lutter contre le maillage de plus en plus étroit des réseaux de djihadistes. Les moyens consacrés à l’Afrique de l’Est étaient inférieurs à ceux mobilisés en Afghanistan, d’où les attaques du 11-septembre avaient été fomentées, et en Irak, d’où l’on pressentait que de nouvelles attaques allaient provenir. De plus, les États-Unis ne souhaitaient pas intervenir directement en Somalie après le désastre de l’opération Black Hawk Down en 1993. Dans un premier temps, de 2001 à 2006, ils ont coopéré avec les seigneurs de guerre somaliens dans la lutte contre les islamistes ; puis, à partir de 2006, ils ont agi de concert avec l’Éthiopie, l’Ouganda et le Kenya pour combattre le mouvement des Shebabs. D’ailleurs, même quand le groupe d’insurgés était sur le point de prendre Mogadiscio, la capitale somalienne, entre 2007 et 2011, les États-Unis ont continué à compter sur les forces africaines pour sauver la situation.

Il est important de considérer le moment où a lieu l’intervention. En Afrique, la France et les États-Unis sont intervenus une fois la crise déclarée, sans opérer de déploiement militaire direct visant à empêcher une crise d’éclater. La France aurait pu intervenir en 2012 quand les djihadistes ont repris le Nord du Mali et les empêcher de progresser vers la région plus peuplée du territoire. Or, cela n’a été le cas qu’en 2013, face à l’offensive des djihadistes avançant au sud vers la capitale Bamako, car les intérêts nationaux français étaient alors menacés. En comparaison, les États-Unis sont intervenus directement en Afrique de l’Est et en Somalie en créant la CJTF-HOA et en envoyant des contingents à Djibouti après le 11-septembre, quand l’administration Bush pressentait de nouvelles attaques d’Al-Qaïda en Afrique de l’Est et au Yémen. En 2006, face à la prise du pouvoir sur la quasi-totalité du territoire somalien par l’Union des tribunaux islamiques et à l’instauration de règles sévères, les États-Unis sont intervenus indirectement en appuyant l’invasion éthiopienne de décembre 2006 et, à partir de 2007, en soutenant le déploiement de la Mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM) afin de combattre les Shebabs. Au Sahel, les États-Unis ont mené un programme de formation et d’exercices des soldats américains avec les forces de sécurité régionales pour empêcher la reconstitution de sanctuaires terroristes dans la région.

Avec l’opération Serval, la France a changé d’approche, passant d’une action modeste à une intervention armée directe. À partir de 2014, malgré des ressources limitées, elle a conduit une action militaire durable avec l’opération Barkhane. De toute évidence, l’évolution des intérêts nationaux a poussé Paris à renforcer son activité militaire. Avant 2013, la France essayait d’infléchir sa politique d’intervention directe et de restauration de l’état en Afrique. Le peu de mesures prises par le président Nicolas Sarkozy pour reconstruire le pays à la suite des bombardements aériens sur la Libye en 2011 est éloquent. Mais si la France était déterminée à tirer les dépenses vers le bas et à réduire les coûts, elle s’est cependant interposée pour éviter l’effondrement de ses anciennes colonies, comme la Côte d’Ivoire (2002-2014), le Mali (2013-2014) et la République centrafricaine (2014-2016) ; elle a également conduit l’opération Épervier en soutien aux forces de défense tchadiennes, un dispositif étendu dans le temps (1986-2014). Après Serval, la France a réduit ses contingents stationnés en Afrique. Mais Paris a toutefois décidé de renforcer sa présence militaire dans le Nord-ouest du continent africain^5. La France a alors lancé Barkhane, une opération de lutte antiterroriste à durée indéterminée couvrant la quasi-totalité de la bande sahélo-saharienne, et mobilisant quelque 3 500 militaires français, appuyés par les forces aériennes françaises basées à N’Djamena au Tchad et à Niamey au Niger. Ce revirement semble s’expliquer par le danger croissant que représente Al-Qaïda au Maghreb islamique (AQMI) et l’état islamique autoproclamé (Daesh) pour les intérêts français et pour les pays du Sahel et du Maghreb, notamment la Libye, le Niger et le Mali. Mais l’ambitieuse opération de contre-terrorisme menée par la France risque de s’enliser et soulève la question d’une prise de risque excessive.

Les États-Unis se sont contentés d’une approche militaire indirecte en Afrique. Dotés de ressources militaires bien supérieures à celles de la France, ils auraient pu intervenir directement en Somalie et au Mali. Or, en 2001, l’administration du président George W. Bush situait l’épicentre de la mouvance Al-Qaïda en Asie du sud-ouest et non en Afrique. Le déploiement d’une centaine de milliers d’hommes en Afghanistan et en Irak de 2002 à 2014 a considérablement limité les capacités des forces militaires américaines en Afrique. En outre, les OEV ne semblaient pas représenter une menace importante jusqu’en 2006 en Somalie et 2012 au Mali. Les renforts déployés par les États-Unis en appui à l’invasion par l’Éthiopie en 2006 et à l’AMISOM en 2007 se substituaient à une intervention directe : à la même période, les États-Unis lançaient le soulèvement en Irak. Si les États-Unis pensent que leurs intérêts nationaux en matière de sécurité sont davantage menacés à l’est du continent africain qu’au Nord-ouest, ils l’étaient moins qu’en Afghanistan ou en Irak ou, plus récemment en Syrie et la Libye avec les opérations de lutte contre Daesh. Comme pour le Mali et le Sahel, les États-Unis n’ont pas déployé de contingents, mais ont apporté leur soutien dans le cadre des opérations Serval et Barkhane en matière de logistique, de renseignement, de surveillance, et de reconnaissance (ISR). Le commandement militaire américain pour l’Afrique (AFRICOM) se concentre actuellement sur les combats menés contre Daesh en Libye.

Méthodologie

Cet article analyse les approches française et américaine en matière d’intervention militaire et montre que leurs différences reposent sur des cultures et des intérêts stratégiques distincts. L’article souligne également les similitudes entre l’engagement français et l’engagement américain : 1) les interventions directes de forces armées ont lieu dans les régions où leurs intérêts sont importants et ont été attaqués, ou sont sous le coup d’une attaque imminente ; il n’y a pas d’intervention directe si les menaces perçues restent faibles ou modérées ; 2) les interventions directes sont conduites après qu’une crise s’est déclarée, et non en prévention ; 3) l’intervention militaire indirecte a lieu dans les régions où les intérêts sont modérés et menacés par une attaque éventuelle ; 4) après être intervenus, la France ou les États-Unis, selon le cas, assurent un rôle moteur dans le cadre d’une coopération multilatérale.

Cet article analyse différents exemples sous deux angles théoriques : le réalisme et le constructivisme. Selon la théorie réaliste, les interventions militaires directes et indirectes sont fonction des intérêts, de l’ampleur des menaces et des ressources disponibles pour combattre ces dernières et maintenir le statu quo. Ainsi, une intervention militaire directe est menée quand des intérêts vitaux sont attaqués ou sérieusement menacés ; l’intervention indirecte est lancée quand la menace est modérée et pour empêcher le débordement d’un conflit^6.

Selon la perspective réaliste, les intérêts français au Nord-ouest de l’Afrique sont plus importants que les intérêts américains, ce qui explique l’engagement militaire direct de la France dans cette région en dépit de moyens militaires inférieurs. À l’inverse, les intérêts américains en Afrique de l’Est sont davantage menacés que les intérêts français, ce qui justifie l’intervention militaire indirecte des États-Unis dans cette zone. La France a conservé des relations étroites avec ses anciennes colonies au Nord-ouest du continent africain, une zone où les risques d’attaques par des groupes terroristes se sont multipliés. Certes, elle est dotée de moyens militaires inférieurs et elle doit faire face à des coûts élevés. La France a cependant décidé d’intervenir et de maintenir son engagement militaire, car l’enjeu est important. Selon le point de vue réaliste, l’intervention indirecte des États-Unis en Afrique de l’Est est justifiée par la menace que représentent les OEV pour les intérêts américains en Somalie, au Yémen et au Kenya^7. Dotés de capacités militaires supérieures à celles de la France, les États-Unis sont en mesure d’intervenir militairement dans ces pays. Mais les intérêts américains n’y sont pas aussi importants ni aussi menacés qu’en Asie du sud-ouest ; une intervention directe n’est donc pas jugée nécessaire. Si l’Afrique de l’Est présentait aux yeux des États-Unis un plus grand intérêt, leur engagement militaire serait direct. Par exemple, si Ben Laden était resté au Soudan, sous la protection du régime d’Omar el-Béchir, et s’il y avait planifié les attaques du 11-septembre, les États-Unis auraient lancé leur offensive au Soudan et non en Afghanistan. L’épicentre de la guerre contre la terreur se serait alors situé en Afrique de l’Est. Quant au Nord-ouest du continent africain, les moyens américains, plus vastes, ont permis d’investir des ressources considérables dans une région représentant un intérêt marginal pour les États-Unis.

La théorie constructiviste et, plus spécifiquement, la culture stratégique permettent d’expliquer le contraste entre la propension française à intervenir directement en Afrique aux côtés de partenaires subordonnés, malgré un budget limité, et le modèle américain d’investissement indirect par le biais de partenariats et par représentant interposé, alors que leurs moyens militaires et financiers sont élevés. Les pays et leur chef d’état suivent leurs propres convictions et principes et respectent une culture stratégique en matière d’engagement militaire. Cette dernière joue un rôle déterminant dans le choix d’une intervention directe ou indirecte^8.

La France et les États-Unis ont tous deux élaboré leur propre dogme au fil du temps et ont formé deux « cultures stratégiques » distinctes influant sur la nature de leur engagement. La culture stratégique française et les opérations passées expliquent pourquoi et comment la France est intervenue au Nord-ouest de l’Afrique. La France a choisi des « modes » d’intervention qui lui ont permis d’obtenir des résultats significatifs en recourant à des contingents relativement réduits et mobiles dans le cadre d’opérations comportant un haut niveau de risque. À l’inverse, les États-Unis se sont montrés rétifs au risque dans leurs « modes » d’intervention, une réticence liée au « syndrome du Vietnam » et à la « doctrine Powell » prônant le déploiement d’une force écrasante si l’objectif à atteindre est considéré dans l’intérêt national des États-Unis. Le postulat de la culture stratégique est que les forces armées américaines et françaises poursuivront leur approche passée, à moins qu’une autorité supérieure ou un choc externe ne les en empêchent^9.

Par conséquent, le niveau des intérêts, le niveau des ressources et la culture stratégique contribuent à expliquer les différences et les similitudes entre la France et les États-Unis. Tandis que les deux perspectives sont nécessaires à la comparaison, cet article avance que la perspective constructiviste (la culture stratégique) et l’attitude face au risque sont plus déterminantes que la perspective réaliste pour expliquer les différences entre les approches française et américaine.

L’intervention militaire française en Afrique

La question étudiée dans cette partie est de savoir ce qui, du réalisme (les intérêts) ou du constructivisme (la culture stratégique), explique pourquoi la France a lancé des interventions militaires directes au Nord-Ouest et non à l’Est du continent africain. Cela soulève une autre question : est-ce un choc externe porté aux intérêts français en Afrique ou une nouvelle perspective de ses chefs d’état qui a provoqué un changement d’approche en matière d’intervention militaire à partir de 2013^10 ?

Réalisme (intérêts) : la présence française en Afrique a débuté en 1830 avec l’invasion et la colonisation de l’Algérie. Vers 1900, la France avait conquis les territoires du Nord-Ouest du continent, infligeant une défaite à de nombreux royaumes sahéliens dotés d’une armée efficace. Les Français établirent des avant-postes militaires de colonisation à travers le Sahel et le Sahara et utilisaient différentes forces, notamment la Légion étrangère, pour mater les rébellions. La France a créé les États d’Algérie, du Mali, du Niger, du Tchad, de la Mauritanie et du Burkina Faso et considérait ses colonies comme appartenant à la métropole. Les ressortissants français dirigeaient les administrations, les entreprises et les armées des colonies. Ce modèle a perduré jusqu’à l’ère de la postindépendance. À partir de 1960, la France maintenait ses ressortissants, ses entreprises et ses avant-postes militaires au Nord-Ouest de l’Afrique. Les interventions militaires régulièrement conduites dans la région en appui aux régimes locaux traduisaient la politique française de néo-colonialisme. L’exploitation des mines d’uranium du Niger et d’ailleurs est cruciale pour la France, qui en dépend pour son industrie nucléaire. La France considérait le Nord-Ouest de l’Afrique comme son pré carré ; d’ailleurs, en 1994, Paris s’était opposé à une visite du secrétaire d’État américain au Mali^11.

En 1894, la France implanta une base à Djibouti, en Afrique de l’Est, qui servait d’escale sur la route de l’Indochine française et du Moyen-Orient. Or, pour la France, l’Afrique de l’Est ne présentait pas d’intérêt majeur, hormis pour dissuader une éventuelle reconquête de Djibouti par l’Éthiopie dans les années 1980 et pour aider le gouvernement djiboutien à combattre les rebelles locaux de 1999 à 2001.

En 1991, le soutien de la France à l’armée algérienne visant à empêcher le Front islamique du salut (FIS) de reprendre le pouvoir à l’issue des élections a entraîné le pays dans une guerre civile et favorise, en fin de compte, l’émergence d’Al-Qaïda au Maghreb islamique (AQMI). Accusant la France du putsch militaire, les groupes extrémistes violents ont commis une série d’attentats en France. Jusque récemment, les groupes terroristes comme AQMI ont continué à attaquer les intérêts de la France, pris en otage ses ressortissants dans le Nord-Ouest de l’Afrique, entre autres exactions^12.

Le néo-colonialisme a commencé à s’estomper à la fin des années 1990. Avec la fin de la guerre froide et l’endiguement du régime de Kadhafi en Libye, les menaces contre les intérêts français commençaient à disparaître. Lors de l’opération Turquoise en 1994, les forces françaises sont intervenues pour maintenir le régime responsable du génocide au Rwanda, un épisode qui a entaché la politique néo-colonialiste de la France. En 1997, la mort de Jacques Foccart, architecte du néo-colonialisme et, au Zaïre, la chute du régime de Mobutu, soutenu par la France, ouvrirent la voie à une approche moins paternaliste et plus multilatérale. Le nouveau gouvernement français prit une nouvelle orientation en privilégiant des actions en Afrique dans le cadre de l’Union européenne (UE). Initiant le processus de transformation du rôle de la France en Afrique, le premier ministre Lionel Jospin prit les rênes de la coordination de l’assistance européenne en Afrique EU, notamment à travers le programme RECAMP de maintien de la paix.

Si le néo-colonialisme perdait du terrain, la France était soucieuse de protéger ses intérêts (ses citoyens et ses entreprises) et de maîtriser les coûts cachés de ses anciennes colonies tout en adoptant une approche plus mesurée et impartiale. En 2002, l’intervention de la France en Côte d’Ivoire avec l’opération Licorne n’a pas soutenu le régime du président Laurent Gbagbo, mais a instauré un cessez-le-feu entre les rebelles et le régime et permis un règlement politique du conflit au bout de huit ans. Par ailleurs, la France a conduit des interventions pour empêcher le Soudan d’entraîner le Tchad dans un conflit sur la guerre et le génocide au Darfour. En 2006, le Soudan envoya une force d’invasion composée de rebelles tchadiens sur N’Djamena. La France renforça ses contingents stationnés au Tchad en appui à l’armée tchadienne face aux rebelles. En 2007, sous l’impulsion et la direction de la France, la force de l’UE (EUFOR) est déployée afin de protéger le président Idriss Déby et des dizaines de milliers de réfugiés du Darfour.

Culture stratégique : si l’expérience coloniale (1840-1960) avait contribué à façonner la culture stratégique française, la guerre d’Algérie et l’insurrection généralisée (1954-1962) obligèrent la France à élaborer et à mettre en œuvre une stratégie contre-insurrectionnelle musclée. Incluant des combats en zones montagneuses et désertiques, la guerre de contre-insurrection exigeait des opérations clear and hold (sécurisation et stabilisation) conduites par des unités mobiles légères dotées de moyens ISR étendus et de la capacité à établir l’autorité après avoir nettoyé une zone. Après l’abandon de l’Algérie en 1962, une discorde divisa l’établissement militaire français, opposant les « grands stratèges », qui aspiraient à faire de la France un acteur majeur de la guerre froide, et les « néo-colonialistes », qui voulaient s’assurer que les forces françaises étaient en mesure de défendre les intérêts de la France en Afrique. De la fin des années 1970 et jusqu’aux années 1990, grâce au guide libyen, la France dut élaborer une stratégie de protection de ses anciennes colonies et de ses intérêts face aux guerres irrégulières et conventionnelles. Plus précisément, pour ses interventions au Tchad, la France a dû coopérer avec les forces locales, en les dirigeant afin d’endiguer puis de repousser les rebelles et les forces libyennes d’invasion qui adoptaient un mode opératoire relativement similaire aux OEV aujourd’hui. L’armée de l’air française s’est illustrée lors d’une série de trois opérations mobilisant des moyens ISR étendus et des forces mobiles ce qui, à bien des égards, a préparé le terrain pour les opérations Serval et Barkhane^13.

En 1978, l’Opération Tacaud est lancée par les bataillons français, appuyés par les forces aériennes françaises, pour soutenir l’armée tchadienne et protéger N’Djamena, la capitale, des groupes rebelles. En 1983, avec l’opération Manta, la France déclenche l’intervention la plus importante jamais entreprise depuis la guerre d’Algérie. Un contingent de 3 500 hommes est déployé afin de contrer l’offensive menée par les forces du gouvernement d’opposition en exil et la Libye. Les forces françaises imposent une ligne rouge, située à hauteur du 15e et du 16e parallèle, afin de stopper l’offensive. En février 1986, face au franchissement par Kadhafi de la ligne rouge vers le sud, Paris met en place le dispositif Épervier. L’armée de l’air française attaque les forces et les bases de l’ennemi au Nord du 16e parallèle. Pour défendre N’Djamena, la France renforce ses effectifs terrestres, passant ainsi à 2 200 hommes, un redéploiement qui permet aux forces tchadiennes de reconquérir l’intégralité de leur territoire, dont la bande d’Aozou à l’extrémité Nord du pays^14.

Avec la fin de la guerre froide et la disparition de la menace libyenne, la France décide de maintenir au Tchad un important contingent de l’armée de terre ainsi que sa base aérienne située à N’Djamena qui, plus tard, sera considérée comme son « porte-avions du désert ». C’est à partir de cette base arrière que les forces aériennes françaises poursuivent leurs exercices dans le désert en coopération avec l’armée tchadienne. Avec la menace croissante de Boko Haram en provenance du Nord-Est du Nigeria, N’Djamena est devenue le pivot de l’initiative « Lac Tchad » de lutte contre les OEV à laquelle participent la France et le Tchad, le Niger et le Cameroun, les pays bordant le lac.

Les principes de la prévention et de la projection ont permis à la France de se construire une culture stratégique après la guerre froide : la prévention se basait sur le pré-positionnement des forces et le renseignement concernant les situations instables sur le terrain^15. La France a prouvé sa capacité de projection avec le déploiement d’une force de réaction rapide comprenant jusqu’à 5 000 hommes en réponse aux situations explosives en Afrique. Le pré-positionnement montrait que, même si les intérêts français s’amoindrissaient et les menaces s’atténuaient, la culture stratégique de la France perdurait avec le maintien d’une base arrière au Nord-Ouest de l’Afrique à partir de laquelle ses forces pouvaient être déployées. Les conflits touchant le Tchad ont fait de N’Djamena le pivot central des activités françaises au Sahel et au Sahara, dont le dispositif Épervier qui s’est poursuivi jusqu’en 2014 puis Barkhane, qui l’a remplacé. Le pré-positionnement des forces a incité les présidents français à les utiliser dans le cadre d’interventions pour lesquelles une force de 5 000 hommes ou moins est jugée suffisante, ce qui a généralement été le cas^16. Le pré-positionnement a ouvert la voie à la projection des forces françaises à l’appui du régime d’Idriss Déby face à la rébellion soudanaise en 2006 et au lancement de Serval et de Barkhane. Exception faite de l’opération COIN à Djibouti, les forces françaises stationnées sur la base djiboutienne, soit 1 500 hommes, ont été en mesure de soutenir les opérations déployées dans d’autres régions que l’Afrique de l’Est, comme en Côte d’Ivoire et en République démocratique du Congo. Pour le reste de l’Afrique de l’Est et en particulier la Somalie, la France privilégie une intervention multilatérale dans le cadre de l’UE.

La France et les États-Unis au Nord-Ouest de l’Afrique et la « guerre contre le terrorisme » : après le 11-septembre, la France a adhéré aux programmes de sécurité à grande échelle (Initiative pan-Sahel et Partenariat transsaharien contre le terrorisme) lancés par les États-Unis afin de lui prêter main-forte dans le cadre de la sécurisation de ses anciennes colonies sahéliennes. Toutefois, les États-Unis ont évité d’intervenir outre mesure dans ce qui était considéré comme le pré carré de la France. En 2008, le président Sarkozy a commencé à réduire le budget de la défense et a initié le processus de limitation des forces françaises stationnées en Afrique. Ainsi, il avait prévu de maintenir deux bases, l’une à Dakar, au Sénégal, et l’autre à Djibouti, et de fermer les bases de N’Djamena au Tchad, de Libreville au Gabon et d’Abidjan en Côte d’Ivoire. Toutefois, en 2011, la guerre en Libye, le débordement du conflit jusque dans la zone sahélienne et la guerre civile larvée en Côte d’Ivoire et en Centrafrique ont contrecarré l’agenda de fermeture des bases militaires françaises. Récemment encore, la France faisait face à ce dilemme complexe : réduire sa présence en Afrique ou préserver ce qu’elle a passé le plus clair de son temps à construire. Le débordement du conflit libyen et la reprise du pouvoir des OEV sur la majeure partie du Mali ont toutefois poussé la France à revenir sur sa position et à lancer Serval et Barkhane^17.

Intérêts et chronologie : en 2012, en l’absence de menace imminente sur les intérêts français au Sud du Mali, la France n’est pas intervenue. De plus, le président François Hollande, récemment élu, évaluait les solutions possibles quant à l’usage de la force. Avec l’offensive des groupes terroristes en janvier 2013, le président Hollande voulait remonter dans les sondages en affichant sa détermination. Les Français sont traditionnellement favorables à ce que leur chef d’État use de la force dès lors qu’ils sont convaincus de la nécessité de le faire. Peu préoccupés par le nombre de victimes éventuelles, ils prennent un risque calculé quand les intérêts nationaux sont en jeu. Les dirigeants français pensaient que les groupes terroristes occuperaient Bamako, la capitale malienne, qu’ils prendraient en otage les quelque 5 000 ressortissants français et que le Mali servirait de base arrière au terrorisme ciblant le territoire français^18. De plus, la France était en mesure de déployer rapidement ses forces stationnées sur ses bases militaires. La perception d’un pré carré français défendu par des forces armées explique en partie pourquoi les États-Unis s’attendaient à ce que la France intervienne au Mali en 2013^19.

Culture stratégique et Barkhane : la culture stratégique française a contribué à définir l’opération. Confrontée à des menaces sur son propre territoire et sur ses intérêts au Nord-Ouest de l’Afrique, la France souhaite contenir et arrêter AQMI et Daesh. Barkhane a deux missions : appuyer les forces armées des pays africains partenaires dans la lutte contre les groupes armés terroristes et empêcher la reconstitution de sanctuaires et de places fortes terroristes. Aujourd’hui, la stratégie française est axée sur la lutte antiterroriste et s’appuie sur des forces légères disposant de bonnes capacités ISR, d’une force de frappe et de moyens aériens. La France n’assure pas les missions de rétablissement de l’autorité de l’état, confiées à d’autres acteurs, comme l’Organisation des Nations Unies (ONU). Reposant sur une approche globale et déployée avec le soutien de l’ONU, de l’EU et de l’UA, qui assurent le volet sécuritaire, Barkhane comprend également une mission de formation et de maintien de la paix. En outre, un « partenariat élargi » permet à la France de coopérer étroitement avec ses partenaires du G5 Sahel (Mauritanie, Mali, Niger, Tchad et Burkina Faso), l’organe principal coordonnant la lutte contre l’extrémisme violent dans l’espace sahélien. La culture stratégique française est donc bien plus multilatérale qu’il n’y a trente ans ; il n’en demeure pas moins que la France assume toujours un rôle de leader^20.

Conclusion : la perspective constructiviste montre que la culture stratégique de prévention et de projection basée sur des forces pré-positionnées permet à la France de lancer des interventions armées directes dans le Nord-Ouest de l’Afrique, chose qu’aucun autre pays ne ferait. Expérimentée et possédant de bonnes capacités ISR dans la région, elle est en mesure de calculer le risque et d’éviter des dommages collatéraux excessifs. L’analyse réaliste, quant à elle, explique à quel moment la France intervient. La progression des groupes extrémistes violents au Mali et les menaces à l’encontre des intérêts français ont conduit la France à lancer l’opération Serval. Avec la chute du régime libyen, les menaces visant les intérêts français au Sahel et les citoyens français dans leur pays ont poussé la France à mettre sur pied l’opération Barkhane. La culture stratégique française a évolué : moins enclin à intervenir qu’il y a une trentaine d’années, le gouvernement français ne le fait qu’en situation de menace imminente. Or, l’effondrement de la Libye exposant les intérêts français au danger, Paris a revu sa stratégie et décidé en 2013 d’intensifier ses interventions militaires.

Intervention militaire américaine en Afrique

Cette seconde partie montre que l’analyse constructiviste de la culture stratégique américaine est fondamentale pour comprendre l’investissement militaire indirect des États-Unis en Afrique, tandis que l’approche réaliste traite des intérêts américains et des menaces auxquelles ils sont soumis.

Réalisme (intérêts) : depuis la guerre froide, les menaces contre les intérêts américains ont surgi avec les activités d’Oussama Ben Laden et d’Al-Qaïda au Soudan de 1991 à 1996, les attentats contre les ambassades en 1998, contre l’USS Cole en 2000, et l’attaque du 11-septembre. Comme nous l’avons dit précédemment, si Ben Laden et Al-Qaïda avaient pu rester au Soudan, sous la protection du régime d’El-Bashir, et si les attaques du 11-septembre y avaient été planifiées, les États-Unis auraient attaqué le Soudan et non l’Afghanistan. L’épicentre des menaces contre les intérêts américains et la guerre à la terreur se trouveraient alors en Afrique. Or Ben Laden et Al-Qaïda ont été forcés de rejoindre l’Afghanistan. Les menaces contre les intérêts américains provenaient donc de l’Asie du Sud-Ouest, l’Afrique étant un théâtre secondaire. Depuis le 11 septembre 2011, la lutte contre Al-Qaïda et Daesh et la protection de l’Arabie Saoudite et des alliés du Moyen-Orient relevaient des intérêts américains, ce qui les a conduits à endiguer la progression des groupes extrémistes violents au Nord-Ouest de l’Afrique et à neutraliser leurs activités en Afrique de l’Est^21.

Ces trente dernières années, la culture stratégique des États-Unis a reposé sur la Doctrine Powell, selon laquelle les interventions américaines exigeaient le déploiement d’une force écrasante à tout moment et en tout endroit si les intérêts nationaux américains étaient sous le coup d’une menace grave. Lors de leur intervention directe en Somalie en 1993, les Américains ont en effet utilisé une force écrasante, sans pour autant que leurs intérêts soient en jeu. Or l’enlisement de la mission a conduit à l’opération Black Hawk Down. Depuis cet épisode désastreux, l’aversion pour le risque influence davantage la culture stratégique des États-Unis, comme le montre la directive présidentielle PDD 25 mettant fin à la participation des États-Unis aux opérations de paix de l’ONU en Afrique. Cette aversion pour le risque après l’expérience somalienne a conduit le gouvernement américain à ne pas réagir face au génocide du Rwanda en 1994. Après avoir demandé pardon pour leur non-intervention, les États-Unis se sont engagés à agir pour arrêter les génocides futurs. Leur non-engagement au Rwanda et la PDD 25 ont conduit les États-Unis à développer l’approche stratégique de « solutions africaines aux problèmes africains », dans laquelle les États-Unis superviseraient la formation des forces africaines de maintien de la paix et un partenariat pour le renforcement des capacités, sans toutefois mener d’intervention armée directe.

Un choc externe (le 11-septembre) et la culture stratégique américaine reposant sur une intervention militaire indirecte en Afrique ont conduit à la création de la CJTF-HOA en Afrique de l’Est et aux partenariats PSI/TSCTP au Nord-Ouest du continent africain. Les États-Unis ont soutenu leurs partenaires afin de restaurer l’autorité de l’état en Somalie et dans la région du Sahel, et formé et équipé les forces africaines pour les opérations de contre-insurrection (COIN). L’attaque du 11-septembre et l’expérience vécue en Afghanistan ont conduit au déploiement de forces d’opérations spéciales (Special Operation Forces, SOF). Aujourd’hui, environ 700 hommes de ces forces spéciales participent à la lutte contre les groupes extrémistes violents et à l’instauration de partenariats avec les forces africaines^22. Les États-Unis ont été plus enclins à utiliser la force en Afghanistan, d’où ils ont été attaqués, et en Irak, d’où ils pressentaient qu’une nouvelle attaque était fomentée et où les forces se sont retrouvées mêlées aux missions de rétablissement de l’État. Les autorités américaines étaient focalisées sur la guerre en Asie du Sud-Ouest et, par voie de conséquence, ils l’étaient moins en Afrique. La création d’AFRICOM en 2008 a toutefois débouché sur une stratégie plus ciblée de lutte contre le terrorisme et à des opérations en Afrique.

La stratégie et les opérations des États-Unis en Afrique de l’Est : après le 11 septembre 2001, Washington a renforcé les moyens de lutte contre les groupes extrémistes violents dans les espaces dits non gouvernés en Somalie et dans les zones voisines. Selon l’administration Bush, la menace terroriste provenait davantage de Somalie et d’Afrique de l’Est que de la bande sahélo-saharienne. L’établissement de la CJTF-HOA à Djibouti par le département de la Défense et le CENTCOM ont permis au commandement américain des opérations spéciales, le US Special Operations Command, de conduire des opérations contre Al-Qaïda et d’autres groupes extrémistes dans la région. Le CENTCOM a choisi Djibouti en raison de sa position stratégique entre les espaces non gouvernés de Somalie et d’Afrique de l’Est et la péninsule arabique. Djibouti, où des forces françaises étaient basées depuis l’indépendance, a également été choisi pour la réceptivité de son gouvernement. Avant 2002, les États-Unis n’avaient jamais établi de base en Afrique, ce qui contraste nettement avec plus d’un siècle de présence militaire française.

Avant 2006, la menace des OEV en Somalie et en Afrique de l’Est n’était pas aussi grande que prévu. La CJTF-HOA changea d’approche et adopta une campagne hearts and mind (visant à gagner le cœur et l’esprit de la population) plus indirecte et participative, axée sur le forage de puits pour les communautés pastorales Somalis vivant dans les zones limitrophes de la Somalie, notamment au Kenya et en Éthiopie^23. Après quelques premières réussites, la campagne connut de sérieux revers en Éthiopie en 2007 et au Kenya en 2009. Des erreurs ont été faites. Par exemple, le creusement des puits dans certaines zones a généré des conflits entre clans. La CJTF-HOA dut reformuler la campagne, qui s’est écartée des communautés pastorales Somalis et a contribué moins efficacement aux objectifs américains de sécurisation des espaces non gouvernés d’Afrique de l’Est^24.

En 2004, les États-Unis ont commencé à soutenir le Gouvernement fédéral somalien de transition dans l’espoir de reconstituer la République de Somalie qui, in fine, serait en mesure de lutter contre les OEV et de rétablir sa souveraineté et sa territorialité. En soutenant en 2005 l’évolution du gouvernement de transition en force gouvernante et militaire, le nouveau secrétaire d’État adjoint américain chargé de l’Afrique joua un rôle moteur dans l’instauration, dans la Corne de l’Afrique, d’une politique plus vigoureuse de lutte contre l’extrémisme violent et de rétablissement de la gouvernance somalienne. Quand l’Union des tribunaux islamiques (UTI) s’est emparée du pouvoir face aux chefs de guerre soutenus par les États-Unis, ont étendu leur emprise sur la région du centre-Sud de la Somalie et commencé à menacer la région de l’Ogaden en Éthiopie, l’administration Bush a approuvé alors l’invasion éthiopienne de la Somalie en décembre 2006, et Washington a renforcé son soutien militaire à Addis Abeba. L’administration Bush a également soutenu le programme de l’UA d’imposition de la paix en Somalie, prévoyant le déploiement d’une force conduite par l’Ouganda.

Le département d’État américain (DoS) a ouvert la voie de la formation et l’équipement des forces ougandaises et burundaises de l’UA et de la nouvelle force armée nationale somalienne (Somali National Armed Force, ou SNAF). Par le biais de son programme ACOTA (Africa Contingency Operations Training and Assistance), le Bureau of Political-Military Affairs du DoS ainsi que les émissaires américains chargés de la coopération en matière de sécurité à Kampala, Bujumbura, Addis Abeba et Nairobi se sont engagés auprès de l’Union africaine et des forces somaliennes^25. Ils ont organisé la formation et l’équipement des forces ougandaises et burundaises et de la SNAF et appuyé leurs opérations à Mogadiscio^26.

L’Administration Obama a poursuivi la politique d’imposition de la paix et de restauration de l’État menée en Somalie. En 2011, l’AMISOM et les forces somaliennes, dont les effectifs ont été élargis, ont remporté plusieurs victoires face aux Shebabs. La libération de Mogadiscio en 2011 et l’intervention du Kenya en Somalie en 2012 qui a permis de reconquérir Kismayo et la majeure partie de la province voisine du Jubaland comptent parmi les avancées les plus emblématiques^27. En 2012, la République fédérale de Somalie était reconstituée.

Depuis 2007, les États-Unis consacrent plus d’une centaine de millions de dollars par an à la sécurisation de la Somalie^28. Cette aide financière est en majeure partie versée par le biais du programme du département d’État pour la formation, l’équipement et l’appui des forces ougandaises et burundaises devenues le pilier de l’AMISOM^29. Le soutien apporté par le département de la Défense et l’AFRICOM s’est matérialisé par des exercices combinés à une assistance à la formation. La CJTF-HOA s’est chargée de la communication de renseignements avec l’AMISOM à des fins défensives. Finalement, en avril 2013, avec la levée de l’embargo sur les armes en Somalie, les États-Unis ont commencé à livrer des armes à la nouvelle armée somalienne.

En fin de compte, les États-Unis et leurs partenaires ont réussi à reconquérir la plupart des espaces qui étaient tombés aux mains des Shebabs et à sécuriser les zones grises d’Afrique de l’Est. Les effectifs des forces de l’UA sont passés de 6 000 hommes en 2010 à plus de 22 000 aujourd’hui. Malheureusement, après un bon début, le gouvernement de la République de Somalie, dirigé par le président Hassan Sheikh Mohamoud, est rapidement tombé dans le piège de la corruption comme les gouvernements par intérim précédents. L’objectif d’autosuffisance en matière de sécurité n’est donc pas prêt d’être atteint. Les Shebabs, qui continuent leurs attaques contre Mogadiscio, les forces de l’AMISOM et celles de l’armée somalienne, représentent toujours une menace grave pour la sécurité.

La stratégie et les opérations américaines au Nord-Ouest de l’Afrique : moins cohérente et ciblée qu’à l’est de l’Afrique, la stratégie menée par les États dans les espaces non gouvernés du Sahara consistait davantage à endiguer l’extrémisme et à l’empêcher de progresser vers le sud. Le département de la Défense et le US European Command (EUCOM), le commandement américain chargé de l’Europe, ont élaboré l’initiative PSI en 2002, au lendemain du 11-septembre. Pour l’administration Bush, les zones grises, l’affaiblissement et la déliquescence des États mettent à mal la lutte antiterroriste menée par les États-Unis et ses alliés^30. Les pays de la bande sahélo-saharienne étaient menacés par les groupes extrémistes violents, tout comme les pays d’Afrique de l’Est. Le Sahel en particulier était en proie aux groupes armés, notamment AQMI.

L’administration Bush estima tout d’abord que les premières étapes de la lutte contre les groupes extrémistes violents dans la zone sahélo-saharienne consistaient à consolider la capacité militaire de contre-terrorisme, à protéger les intérêts des États-Unis et de l’Europe en Algérie, au Nigeria et dans les autres états, enfin à refouler les groupes armés. Les pays du Sahel seraient vraisemblablement en mesure de développer les capacités nécessaires pour endiguer les menaces. Les États-Unis ont donc commencé, en 2002, à financer des programmes visant à aider les états sahéliens à restaurer et à exercer leur souveraineté et leur territorialité et à contrôler leurs frontières. De 2002 à 2004, l’armée américaine a formé et équipé une brigade de réaction rapide de 150 hommes en Mauritanie, au Mali, au Niger et au Tchad afin de renforcer les capacités frontalières de lutte contre la contrebande d’armes, le trafic de drogue et les mouvements des groupes armés transnationaux. Les forces spéciales américaines et l’EUCOM ont ouvert la voie de la formation et des exercices. Quant au renforcement des capacités visant à rétablir la gouvernance dans le Sahara, la stratégie n’était pas claire. Des Toyota Land Cruisers ont par exemple été fournis au Mali, à la Mauritanie, au Niger et au Tchad afin de renforcer les contrôles frontaliers dans l’immensité du désert saharien. Mais en l’absence d’un suivi suffisant, il n’a pas été possible de s’assurer que l’aide avait été efficace.

En 2005, l’administration Bush renouvelait sa stratégie et lançait le partenariat transsaharien contre le terrorisme (TSCTP), dans la mesure où, selon Washington, il serait plus efficace, pour éradiquer les groupes armés du Sahel et empêcher la progression de l’extrémisme, de renforcer la capacité de l’état, de consolider les moyens du gouvernement et de gagner le cœur et l’esprit des populations. La mission a été confiée à la United States Agency for International Development (USAID), l’agence des États-Unis pour le développement international, et au département d’État, tandis que l’EUCOM en assurait le soutien logistique. Au total, les États-Unis ont versé au TSCTP 500 millions de dollars de 2005 à 2010, une aide financière qui a été allongée depuis lors^31. Au même moment, l’EUCOM et le Special Operations Command (SOCOM) lançaient l’opération Enduring Freedom-Trans-Sahara (OEF-TS) afin d’entraîner les forces africaines à combattre les groupes extrémistes armés. L’EUCOM a également mis sur pied l’opération Flintlock d’entraînement conjoint des forces américaines et régionales. En 2008, l’EUCOM a transféré le commandement de l’OEF-TS à l’AFRICOM.

Sous l’administration Obama, il était clair que le développement et les relations diplomatiques étaient du ressort du département d’État et de l’USAID, et que le TSCTP était appuyé essentiellement par ces derniers^32. Le programme fournissait aux étudiants des universités locales les compétences nécessaires pour les préparer à la transition entre l’école et le monde du travail, et offrait aux jeunes et aux populations vulnérables ou privées du droit de vote la possibilité de se former. Or aucun moyen n’était prévu pour évaluer le recul de l’extrémisme^33.

Une étude commanditée par l’USAID en 2011 a montré que les programmes TSCTP financés par l’USAID au Tchad, au Niger et en Mauritanie avaient réduit les facteurs de vulnérabilité des populations à risque face à l’extrémisme. Les programmes couvraient l’épanouissement des jeunes, la réintégration des anciens combattants, l’éducation ainsi que des émissions télévisées et radiodiffusées en milieu rural, la gestion de la consolidation de la paix et des conflits, et des projets d’infrastructure à petite échelle comme le forage de puits et la construction d’écoles. Il convient de noter que les programmes de participation des jeunes à la vie civique de l’USAID et les émissions de radio « paix et tolérance » du TSCTP ont sensiblement réduit l’extrémisme chez les jeunes^34. De plus, il a été constaté que ces programmes avaient consolidé les capacités des gouvernements locaux et leur aptitude à communiquer avec les jeunes du Sahel et à mettre en œuvre les moyens et les mesures nécessaires pour faire reculer l’extrémisme. Il a été relevé également que la simplicité des programmes et des projets mis en place favorise leur pérennité au fur et à mesure du désengagement des États-Unis.

Si le TSCTP a effectivement permis de stériliser le terreau de l’extrémisme violent parmi les jeunes sahéliens, il n’en a pas été de même dans les zones grises du Sahara (par exemple, parmi les Touaregs). Le partenariat enregistre donc une réussite mitigée, notamment parce que la population se concentre majoritairement au Sahel et non au Sahara. On pourrait en conclure que le TSCTP a ralenti l’avancée de l’extrémisme au sud et a protégé de l’extrémisme les zones les plus peuplées du Sahel. Au Nord du Sahel et au Sud du Sahara, la question était de savoir comment influer sur les comportements et refouler l’extrémisme. Or, atteindre ces espaces non gouvernés s’est avéré problématique pour les programmes américains.

La stratégie américaine a enregistré des résultats décevants au Mali^35. Le succès relatif des insurrections Touaregs et extrémistes a montré que les dizaines de millions de dollars versés au Mali ne l’avaient pas aidé à assurer sa propre défense et à exercer un contrôle territorial sur les régions septentrionales. Au Niger, la menace des OEV persistait. Au Nigeria, les attaques massives de Boko Haram étaient fréquentes. Et les programmes américains ont mollement lutté pour les stopper. En Mauritanie, au Burkina Faso et au Tchad, les efforts consentis par les États-Unis ont permis de renforcer les capacités, d’intégrer les activités de sécurité et de développement et, dans une certaine mesure, de consolider les intérêts des États-Unis en matière de sécurité^36. Cela s’explique en partie par la solidité relative des régimes et par le professionnalisme des forces de sécurité.

En somme, les États-Unis et leurs partenaires ont fait état de progrès variables au Sahel, et n’ont pas enregistré d’avancées significatives au Sahara ; ils ont par ailleurs essuyé de graves revers avec l’effondrement du régime libyen et l’invasion du Mali par les OEV^37. Les résultats mitigés s’expliquent par une combinaison de facteurs comme l’existence de zones grises dans le Sahara, l’efficacité des OEV, le manque de gouvernance des pays du Sahel et les limites des forces de sécurité. Le futur du TSCTP fait actuellement l’objet d’un débat. Certains estiment qu’il devrait être consolidé par une force opérationnelle interarmées pour l’Afrique de l’Ouest. D’autres pensent que le TSCTP devrait être restreint et cibler davantage le Mali, le Niger et le Nigeria, notamment dans le cadre de la lutte contre AQMI et Boko Haram^38.

Comparaison de la stratégie américaine en Afrique de l’Est et en Afrique du Nord-Ouest : la stratégie plus volontariste d’intervention indirecte à l’appui des forces offensives et de lutte contre les chefs des groupes armés a réussi dans une certaine mesure à sécuriser un espace non gouverné et à faire reculer une organisation extrémiste violente en Afrique de l’Est. Par contraste, l’approche d’endiguement adoptée dans le Sahara, axée sur la formation des forces locales de sécurité au contre-terrorisme et à la lutte contre l’endoctrinement radical affiche un bilan en demi-teinte. Au Sahara, la stratégie américaine d’endiguement consistant à soutenir les régimes locaux et à délivrer des programmes pour la jeunesse a contribué à faire reculer l’extrémisme au Sahel, mais a connu un succès très limité en matière de lutte contre les groupes armés et autres groupes violents non étatiques au Sahara ; elle n’a pas réussi à empêcher les groupes militants de s’emparer du Nord du Mali en 2012. Depuis lors, les OEV ont étendu leur zone d’activités à d’autres territoires. La stratégie plus volontariste appliquée en Afrique de l’Est a abouti à l’expulsion des Shebabs des zones grises urbaines et de certains espaces ruraux et a permis la formation d’un gouvernement somalien. Les forces américaines ont également lancé quelques attaques antiterroristes mettant à mal le leadership des Shebabs. La stratégie de neutralisation menée par les États-Unis en Somalie et en Afrique de l’Est a donc obtenu des résultats plus probants qu’en Afrique du Nord-Ouest.

La stratégie américaine consistant à soutenir l’Ouganda et l’AMISOM et à mener des assauts antiterroristes a engrangé une victoire partielle, mais n’a pas permis de neutraliser les Shebabs. Si les États-Unis enregistrent des succès en Somalie, le groupe militant lié à Al-Qaïda n’a pas été éliminé ; la mouvance a été tout au plus contenue. L’approche volontariste a donc certes eu un impact, mais elle n’a pas atteint son objectif. Force est de constater que la géopolitique, en l’occurrence l’impossible gouvernance des états faibles dans les zones grises, explique en grande partie l’échec de la stratégie américaine qui visait à porter un coup d’arrêt aux groupes armés en Afrique de l’Est comme au Sahara. Il est peu probable qu’une stratégie volontariste ou une stratégie d’endiguement viennent à bout des acteurs violents non étatiques sévissant dans les espaces non gouvernés. Cette observation est corroborée par l’exemple de la guerre contre Al-Qaïda Central au Pakistan et Al-Qaïda dans la Péninsule arabique au Yémen.

Le Sahara est si vaste qu’il est difficile pour les huit régimes locaux, soutenus par les États-Unis et la France, de le contrôler. Il est donc permis de douter que la stratégie volontariste appliquée en Somalie et en Afrique de l’Est fonctionne au Mali et au Sahara. Le Sahara est une zone non contrôlée plus vaste que l’Afrique de l’Est et semble plus dangereux ; les OEV et autres acteurs violents non étatiques peuvent s’y maintenir et échapper à toute interdiction. Cela ne signifie pas pour autant que plus l’espace choisi par ces groupes pour mener leurs activités est vaste et incontrôlé, plus le danger y est durable et plus il sera difficile à pacifier. Le seul constat que l’on puisse faire est que les espaces non gouvernés offrent à ces acteurs les conditions favorables pour créer le danger.

Le degré de réussite en Afrique de l’Est peut s’expliquer par le niveau des intérêts nationaux américains, par les efforts consentis et par l’étendue relativement réduite de l’espace non contrôlé. La menace pesant sur les intérêts américains par rapport à la mouvance extrémiste violente était supérieure en Afrique de l’Est que dans la bande sahélo-saharienne. De plus, en Ouganda, la forte prégnance des dirigeants et la capacité de l’armée, appuyée par d’autres forces d’Afrique de l’Est, outrepassaient les capacités militaires et le leadership des pays du Sahel et d’Afrique de l’Ouest^39. La comparaison de la stratégie américaine en Afrique de l’Est et au Sahara montre que les États-Unis sont plus enclins à combattre fermement les groupes militants si ces acteurs menacent les intérêts américains, notamment dans la péninsule arabique, et moins enclins à le faire si les menaces pèsent sur les intérêts d’une région ou d’un pays moins important. Une menace plus élevée contre les intérêts américains et l’absence de gouvernance en Somalie ont influencé la décision prise concernant l’Afrique de l’Est, et qui a conduit à la CJTF-HOA et au soutien porté à l’AMISOM, tandis que la menace plus diffuse et la déliquescence des États du Sahara ont favorisé une approche moins intensive et conduit à l’initiative PSI puis au TSCTP. Les États-Unis ne souhaitaient pas intervenir au Mali en 2012, car la menace pesant sur leurs intérêts était faible et l’administration Obama était moins disposée à recourir à la force que ne l’avait été l’administration Bush.

Conclusion : le constructivisme et la culture stratégique (la doctrine Powell et l’aversion de l’opinion publique pour les morts au combat) ont déterminé le mode d’intervention armée indirecte adopté par les États-Unis (c’est-à-dire en établissant une base bien définie et en renforçant les capacités dans le cadre de partenariats). Le réalisme et les intérêts ont déterminé l’échelle de l’intervention. En Afrique de l’Est, la menace du mouvement des Shebabs en Somalie et au Kenya a conduit à une large présence militaire américaine et à la création de la CJTF-HOA à Djibouti. La menace n’est toutefois pas suffisamment grave pour appeler à une intervention militaire directe. A contrario, au Nord-Ouest du continent africain, une menace plus faible, pesant de surcroît sur une région considérée comme le domaine d’influence de la France, a conduit les États-Unis à lancer les programmes PSI et TSCTP, mais pas à établir de bases militaires. L’intérêt majeur que présente la Somalie pour les États-Unis a poussé ces derniers à porter leurs efforts sur la neutralisation des Shebabs. En revanche, la stratégie adoptée en Afrique du Nord-Ouest consistait simplement à endiguer AQMI, Boko Haram et les autres mouvances extrémistes.

Conclusion

Les intérêts en jeu, le niveau des ressources et la culture stratégique sont autant de facteurs expliquant les différences et les similitudes entre la France et les États-Unis. Si les analyses constructivistes et réalistes sont nécessaires pour effectuer une analyse comparée, l’argument développé dans cet article est que la culture stratégique et l’attitude à l’égard du risque sont plus significatives que la perspective réaliste pour décrypter les différents modes d’intervention choisis en Afrique. La doctrine Powell, la répugnance à l’éventualité de pertes humaines sur le terrain et l’aversion au risque justifient le fait que les États-Unis sont moins enclins à intervenir directement en Afrique ; sans compter que l’enjeu pour les États-Unis en Afrique n’est pas aussi élevé qu’en Asie du Sud-Ouest. Par ailleurs, la culture organisationnelle des forces armées américaines est axée sur la victoire, tandis que l’armée française est habituée à des bilans confus, ce qui explique également les différences entre les politiques interventionnistes. Le pré-positionnement des forces françaises dans le Nord-Ouest de l’Afrique a multiplié les chances qu’elles soient utilisées dans des opérations comme Serval ou Barkhane. Le pré-positionnement des forces américaines de la CJTF-HOA n’a pas conduit à une intervention militaire directe en Somalie, même si la capitale et le pays étaient sur le point de tomber aux mains des Shebabs.

Quant à l’analyse réaliste, les chocs externes et les pics de menaces à l’encontre de leurs intérêts nationaux déterminent le moment où les États-Unis et la France vont intervenir. L’importance des intérêts en jeu explique les similitudes entre les interventions américaines et françaises : 1) des interventions directes avec recours à la force sont menées quand l’enjeu est majeur et les intérêts ont été attaqués, comme dans le cas des intérêts français au Mali. Au Mali, les États-Unis avaient moins d’intérêts à protéger que la France. En Somalie et en Libye, les intérêts américains étaient plus importants, ce qui a conduit à une intervention militaire indirecte et à une intervention limitée par les forces armées somaliennes. 2) Des interventions directes sont menées quand les intérêts vitaux ont été attaqués, non pas pour empêcher les attaques. La doctrine française de prévention et de projection et le pré-positionnement des forces n’a toutefois pas abouti au déploiement de contingents au Mali, alors même que les groupes extrémistes violents avaient envahi la moitié Nord du pays. Barkhane peut toutefois être considérée comme une opération à la fois de contre-terrorisme et de prévention. 3) Une intervention militaire indirecte est conduite quand les intérêts sont modérés et quand une menace d’attaque éventuelle pèse sur des intérêts vitaux ; c’est le cas de l’intervention militaire américaine en Afrique de l’Est. 4) L’intervention française au Mali et dans la bande sahélo-saharienne n’a pas été supplantée par l’intervention américaine. Au contraire, les États-Unis ont soutenu les opérations françaises Serval et Barkhane. À la suite de l’intervention américaine en Afrique de l’Est, la France a pris la tête de l’intervention de l’UE à l’appui des forces de l’AMISOM et du nouveau gouvernement somalien.

Des chocs externes affectant les intérêts nationaux des États-Unis et de la France ont entraîné une réorientation de leur politique d’intervention. L’effondrement du régime libyen et l’invasion du Mali par les groupes extrémistes violents ont coupé court au processus de retrait des forces françaises en Afrique de l’Ouest afin de déployer l’opération Serval puis Barkhane, une intervention prolongée de contre-terrorisme. Après l’échec de Black Hawk Down, les États-Unis ont abandonné leurs interventions militaires directes en Afrique, tandis que le génocide au Rwanda les a incités à une intervention armée indirecte. Les attaques menées par Al-Qaïda ont conduit à la création de la CJTF-HOA, alors que les menaces d’attentat émanant des groupes extrémistes violents algériens et ralliés à Al-Qaïda, ont débouché sur le TSCTP.

Notes

1. HEISBOURG, François, « A Surprising Little War: First Lessons of Mali », Survival : Global Politics and Strategy 55, no 2, 2013, pp. 7-18.

2. Une exception, moins significative toutefois : en 2003, les États-Unis ont envoyé la 26e unité du corps expéditionnaire des marines au Libéria pour une mission d’un mois en appui aux forces de la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) qui supervisaient le départ du président Charles Taylor.

3. Général de division (2S) Maurice de Langlois, The comprehensive approach and the European Union : a case study of the Horn of Africa, Note de recherche stratégique, IRSEM, 2014, p. 10. Voir aussi « EEAS—European External Action Service—European Commission », EEAS—European External Action Service, consulté le 19 février 2016, https://eeas.europa.eu/delegations /somalia_en, et « Peace and Security | The Africa-EU Partnership », consulté le 19 février 2016, www.africa-eu-partnership.org/en/priority-areas/peace-and-security.

4. Les États-Unis ont dépensé plusieurs centaines de millions de dollars pour sécuriser le Sahel ; en comparaison, avant 2012, la France avait versé un million de dollars au Mali pour constituer ses forces de police.

5. Dans cet article, le Nord-Ouest de l’Afrique désigne une vaste région s’étendant de la République centrafricaine au Maroc et de la Libye à la Côte d’Ivoire.

6. TALIAFERRO, Jeffrey W., « Anarchy : Defensive Realism Revisited », International Security 25, no 3, 2001, pp 128-161.

7. CHIVVIS, Christopher S., The French War on Al Qa’ida in Africa, Cambridge : Cambridge University Press, 2015.

8. JOHNSTON, Alastair Iain, Cultural Realism: Strategic Culture and Grand Strategy in Chinese History, Princeton, NJ : Princeton University Press, 1998. MEYER, Christoph O., The Quest for a European Strategic Culture, London : Palgrave Macmillan, 2006. Selon la théorie constructiviste, la France est mue par la volonté d’assurer un leadership civil et militaire. Elle se pose en gardien de l’Afrique du Nord-Ouest, qu’elle considère comme appartenant à son domaine d’influence. La culture stratégique se définit comme les croyances et les convictions encadrant les décisions concernant les actions militaires, ainsi que les modes de guerre à privilégier (guerre offensive, défensive, ou expansionniste) et le nombre acceptable de morts au combat.

9. BACHMANN, Jan, « ‘Kick down the Door, Clean up the Mess, and Rebuild the House’ –The Africa Command and Transformation of the US Military », Geopolitics 15, no 3, 2010, pp. 564-585. Plus de 300 millions de dollars ont été versés chaque année à l’AFRICOM (United States Africa Command) depuis sa mise en œuvre en octobre 2008. Le commandement américain vise dans une large mesure à combattre les mouvances extrémistes violentes en Afrique de l’Est. En 2011, l’AFRICOM a mis sur pied son premier plan de campagne, le East Africa Campaign Plan, pour traiter la situation en Afrique de l’Est. Peu de temps après, un plan de campagne pour l’Afrique de l’Ouest, focalisé sur le Sahel, est entré en œuvre. Certains plébiscitent également la création d’une force opérationnelle interarmées américaine pour l’Afrique, sur le modèle de la CJTF-HOA, à laquelle plus de 300 millions de dollars sont consacrés chaque année.

10. GREGORY, Shaun, « The French Military in Africa: Past and Present », African Affairs 99, no. 396, 2000, pp. 435-448.

11. Id., pp. 437-438.

12. FOLEY, Frank, Countering Terrorism in Britain and France: Institutions, Norms and the Shadow of the Past, Cambridge : Cambridge University Press, 2013, pp. 25-27.

13. UTLEY, Rachel, « The Sacred Union? French intervention in Lebanon and Chad under François Mitterrand », Small Wars & Insurgencies 10, no 3, 1999, pp. 10-17.

14. Id.

15. GREGORY, « The French Military in Africa », pp. 445-447.

16. Id., p. 446.

17. CHIVVIS, The French War on Al Qa’ida in Africa, p. 44.

18. SHURKIN, Michael, France’s War in Mali: Lessons for an Expeditionary Army, Santa Monica, CA : Rand Corporation, 2014.

19. CHIVVIS, The French War on Al Qa’ida in Africa, pp. 44-45.

20. Interactions avec et présentations par des officiers de l’armée française, à Libreville, au Gabon et à Yaoundé, au Cameroun, mars 2015.

21. Entretiens avec des représentants américains de l’ambassade des États-Unis à Addis Abeba, en Éthiopie et à Nairobi au Kenya, juin 2012. Interactions avec des représentants américains en Ouganda et en Tanzanie, en mars 2013 ; au Mali, au Burkina Faso et au Ghana en mars 2014 ; au Cameroun, au Gabon et en Éthiopie en mars 2015 ; enfin au Rwanda, au Kenya et en Éthiopie en mars 2016.

22. GRISWOLD, Eliza, « Can General Linder’s Special Operations Forces Stop the Next Terrorist Threat? », the New York Times, 13 juin 2014, www.nytimes.com/2014/06/15/magazine /can-general-linders-special-operations-forces-stop-the-next-terrorist-threat.html?hpw&rref =magazine; KNARR, Bill, « Matching the Footprint of Governance to the Footprint of Sovereignty », in The Role of the Global SOF Network in a Resource Constrained Environment, RICKS, Chuck, dir., MacDill AFB : Joint Special Operations University Press, novembre 2013, pp. 31-40. Les forces spéciales (SOF) ont joué un rôle déterminant dans la lutte contre les extrémismes violents, notamment au Sahara et en Somalie, et elles continueront de le faire si les États-Unis veulent intervenir plus fermement dans des environnements aux ressources limitées. En Afrique de l’Est comme au Sahara, de bons moyens de renseignement, de surveillance et de reconnaissance (ISR) sont requis pour opérer dans les zones dangereuses.

23. FRIIS, Karsten, « Peacekeeping and Counter-Insurgency: Two of a Kind? », International Peacekeeping 17, no 1, mars 2010, pp. 49-66. Cette réorientation s’est produite quand l’expérience américaine en Irak et en Afghanistan a conduit à l’adoption d’opérations de stabilisation, qui consistaient notamment en un engagement auprès des populations locales afin de freiner l’extrémisme violent.

24. Entretiens avec des représentants américains de la défense, ambassade des États-Unis à Addis Abeba en Éthiopie et ambassade des États-Unis à Nairobi au Kenya, juin 2012.

25. Entretien avec un expert américain de la Somalie, ambassade des États-Unis à Nairobi, au Kenya, 12 juin 2012.

26. Entretiens avec des experts de la Somalie au quartier général de l’AFRICOM, Stuttgart, Allemagne, 30 mai 2012.

27. MENKHAUS, Ken, « After the Kenyan Intervention », Washington, DC : Enough Project, janvier 2012, pp. 1-15, www.enoughproject.org/files/MenkhausKenyaninterventionSomalia.pdf.

28. « Transcript : General Carter Ham Discusses Security Challenges, Opportunities at George Washington University », US Africa Command, 3 décembre 2012, www.africom.mil/media-room /transcript/10170/transcript-general-ham-discusses-security-challeng.

29. « Senior State Department Official Previewing Conference on Somalia », département d’ État américain, consulté le 20 février 2016, https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/02/ 184480.htm. Entre 2008 et 2011, les États-Unis ont versé une aide 385 millions de dollars à la mission de l’Union africaine.

30. MILES, William F. S., « Deploying Development to Counter Terrorism : Post-9/11 Transformation of US Foreign Aid to Africa », African Studies Review 55, no 3, décembre 2012, pp. 27-60.

31. Government Accountability Office, Combating Terrorism: Actions Needed to Enhance Implementation on Trans-Sahara Counter-Terrorism Partnership (TSCTP), Report to the Ranking Member, Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, Washington DC : Government Accountability Office, juillet 2008, www.gao.gov/new.items/d08860.pdf. Le rapport du GAO a révélé l’absence d’effet perceptible sur les groupes militants, un ciblage insuffisant et un manque de cohérence, des lacunes qui ont persisté.

32. « Programs and Initiatives », département d’ État américain, Bureau of Counter-terrorism, www.state.gov/j/ct/programs/.

33. United States Agency for International Development, « Trans-Sahara Counter-Terrorism Partnership », US Foreign Assistance Performance Publication, année fiscale 2009, www.state.gov.

34. United States Agency for International Development, Midterm Evaluation of USAID’s Counter-extremism Programming in Africa, Washington, DC : USAID, 1er février 2011, pp. 1-47. www.hsdl.org/?view&did=691725.

35. MILES, pp. 27-60.

36. Id.

37. HEISBOURG, « A Surprising Little War: First Lessons of Mali », pp. 7-18.

38. Données de recherches recueillies lors de réunions dans le cadre d’une visite sur le terrain organisée par le programme de l’US Air War College Regional and Cultural Studies au Mali, au Burkina Faso et au Ghana, du 2 au 13 mars 2014. Pour certains représentants américains, le TSCTP n’est qu’une « ligne comptable » et est rarement mentionné. Toutefois, à l’échelle régionale, les représentants de l’USAID estiment que le TSCTP est pris davantage au sérieux, notamment depuis l’attentat contre le centre commercial Westgate de Nairobi, au Kenya, commis par les Shebabs. Selon un officiel américain, le TSCTP est maintenant considéré comme stratégie régionale pour la bande sahélo-saharienne.

39. FREEAR, Matt, DE CONING, Cedric, « Lessons from the African Union Mission for Somalia (AMISOM) for Peace Operations in Mali », Stability: International Journal of Stability and Development 2, no 2, 2013, pp. 1-11, www.stabilityjournal.org/articles/10.5334/sta.bj/.

*Stephen F. Burgess est professeur au département d’Études de sécurité internationale de l’US Air War College depuis juin 1999. Il a publié plusieurs livres ainsi que de nombreux articles, chapitres et monographies traitant des questions de la sécurité en Afrique et en Asie, des opérations de paix et de stabilisation, et des armes de destruction massive. Il est notamment l’auteur de The United Nations under Boutros Boutros-Ghali, 1992-97 et South Africa’s Weapons of Mass Destruction. Récemment, il a signé les articles suivants : « International Assistance Efforts at State-Building in Africa: Are There Alternatives? », Comparative Strategy 36, p. 2, juin 2017 ; et « UN and AU Counter-terrorism Norm Acceptance: Comparative Foreign and Security Policies of Uganda and Chad », Comparative Strategy 35, no 4, septembre 2016. Il est titulaire d’un doctorat de l’université d’état du Michigan (1992) et est intervenu à l’université de Zambie, à l’université du Zimbabwe, à l’université Vanderbilt, et à l’université Hofstra.

Leadership d’un nouveau genre

Comment la crise ukrainienne et l’annexion de la Crimée ont-elles renforcé le rôle de l’Allemagne comme chef de file de la politique étrangère de l’UE ?

WOLFGANG KOETH[*]

L’annexion de la Crimée par la Russie en mars 2014 et les bouleversements causés par la Russie en Ukraine orientale ont mis fin aux illusions de l’Europe, qui croyait être définitivement entrée dans le monde postmoderne, où conflits militaires et conquêtes territoriales n’appartiendraient plus qu’aux livres d’histoire. Au cours de la dernière décennie, l’UE a construit sa politique étrangère sur l’hypothèse qu’en l’absence de menaces militaires traditionnelles, les défis de sécurité proviendraient d’acteurs non étatiques : le terrorisme, les états en déliquescence, la criminalité organisée et les conflits régionaux de type balkanique^1. Bruxelles est partie du postulat général qu’au XXIe siècle, la politique étrangère était basée sur la projection de normes et de valeurs à l’étranger plutôt que sur la force militaire^2. La conviction que cette approche politique postmoderne aurait également le pouvoir de transformer les anciennes républiques soviétiques en états européens modernes a été le principal moteur des accords d’association signés entre l’UE et l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie en 2014.

Conformément à ses traditions pacifistes d’après-guerre, l’Allemagne a été un ardent promoteur d’une politique étrangère multilatérale fondée sur des règles^3. Sa propre politique étrangère a été caractérisée par son rôle en tant que puissance civile et son Ostpolitik, c’est-à-dire ses liens privilégiés avec les pays de l’ancien bloc soviétique. En outre, les relations germano-russes ont été importantes pour l’Allemagne non seulement sur le plan économique, mais aussi sur le plan politique, car elles ont accru l’importance de Berlin au sein de l’UE et de l’OTAN. Par conséquent, l’annexion de la Crimée et l’agression militaire à peine déguisée de Moscou en Ukraine orientale ont eu un impact marqué sur la politique étrangère allemande, ce qui a non seulement incité Berlin à reconsidérer la nature de ses relations avec Moscou, mais aussi changé la dynamique au sein de l’Union européenne, où l’Allemagne a vu son rôle de leader renforcé, même si ce fût davantage par accident que par dessein. Cette émancipation de l’Allemagne en tant qu’acteur de la politique étrangère de l’UE s’était déjà manifestée concrètement au Kosovo et en Afghanistan, après le remplacement du gouvernement Kohl par une coalition réunissant la gauche et le parti écologiste en 1998. Bien qu’elle ne l’ait pas cherché volontairement, l’Allemagne ne refusera pas le rôle de leader qu’il lui sera destiné, se retrouvant ainsi dans une position de leadership accidentel^4.

Cet article analyse la façon dont l’Allemagne, en particulier à travers la crise ukrainienne qui a débuté en 2014, s’est affirmée, bien qu’à contrecœur, en tant que nœud décisionnel de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’UE, devenant ainsi de facto le principal artisan de la réponse de l’UE à l’égard de la Russie. L’article souligne les conséquences internes et externes de ce nouveau rôle, y compris dans d’autres domaines politiques et, de façon plus spécifique, vis-à-vis des états baltes. Pour ce faire, nous devons d’abord examiner de plus près les principes de la politique étrangère allemande et la spécificité des relations germano-russes.

La politique étrangère allemande : inspirée de la guerre froide

Pour l’observateur occasionnel, il peut être difficile de comprendre les moteurs de la politique étrangère allemande. Alors que la plupart des pays considèrent la politique étrangère comme un instrument de défense de leurs intérêts politiques et économiques à l’étranger, traduisant une volonté d’inciter d’autres pays à se comporter d’une certaine manière, les tentatives d’utiliser la politique étrangère comme un moyen de gagner de l’influence ont été, pendant des décennies, un tabou pour l’Allemagne de l’après-guerre^5. Bien que pendant les vingt premières années de l’existence de la RFA, les tendances révisionnistes fussent encore présentes dans le pays, le rejet total de l’idéologie nationaliste était l’un des piliers fondateurs de l’identité de l’Allemagne de l’Ouest d’après-guerre^6. Cette nouvelle approche de la politique étrangère, en partie motivée par un sentiment de culpabilité et de honte à l’égard du passé nazi, en partie par la peur de la propagation du communisme, a rayé les concepts d’« intérêt national » et d’« identité » du vocabulaire politique dominant.

Les relations difficiles de l’Allemagne avec son passé, sa dépendance à l’égard de ses alliés occidentaux et la nécessité de redéfinir sa place en Europe et dans le monde ont fait de l’Allemagne un champion de l’intégration européenne. Le processus d’intégration européenne a permis à la République fédérale d’assumer un nouveau rôle parmi les nations civilisées, compatible avec ses intérêts économiques (accès de ses produits industriels au marché commun). Cette volonté était parfaitement compatible avec la volonté des voisins de l’Allemagne de contenir le pays par des mécanismes de coopération supranationale qui l’empêcheraient de reprendre son propre Sonderweg (voie particulière), tout en leur permettant de bénéficier du dynamisme de l’industrie allemande. Ainsi, la RFA est devenue le représentant de l’intégration européenne : l’Allemagne ne pouvait jouer un rôle positif et productif dans la politique internationale qu’au sein et à travers l’Europe.

Alors que l’intégration euro-atlantique de l’Allemagne s’est avérée profitable à toutes les parties, tant pour l’Allemagne que pour ses alliés, ce sont les relations avec l’Union soviétique et les pays du bloc de l’Est qui sont devenues, dans les années 1960 et 1970, le test décisif de la politique étrangère ouest-allemande. La situation géopolitique de l’Allemagne exigeait un certain pragmatisme : la division de l’Allemagne, les liens familiaux de nombreux Allemands derrière le rideau de fer et la question de Berlin-Ouest (enclave occidentale au sein de la RDA) imposait le maintien de relations saines. L’Ostpolitik du chancelier Brandt au début des années 1970 (symbolisé par le célèbre Kniefall (agenouillement) envers les victimes du soulèvement du ghetto de Varsovie en 1970) présentait le triple avantage de faciliter les échanges humains, d’ouvrir les marchés pour l’industrie (ouest-allemande) et de permettre à la RFA de renforcer sa position morale vis-à-vis de l’Allemagne de l’Est en assumant la responsabilité de son passé.

La possibilité de promouvoir la liberté et la démocratie non seulement en son nom, mais aussi au nom de l’ensemble du monde occidental, a aidé l’Allemagne à renforcer encore davantage sa nouvelle identité post-moderne fondée sur le multilatéralisme et le principe de la « force tranquille », qui sont encore aujourd’hui le moteur de la politique allemande. Lorsque la RDA s’est effondrée en 1989, le magnétisme du modèle ouest-allemand, alliant richesse économique, démocratie, état de droit, supériorité morale et bonne réputation internationale, est donc devenu irrésistible pour les Allemands de l’Est.

L’Allemagne et la PESC L’émancipation lente de la politique étrangère de l’Allemagne dans un contexte européen

L’accord « 2+4 » de 1990 a finalement mis fin à l’ordre de la guerre froide et a rétabli la souveraineté de l’Allemagne en matière de politique étrangère. Les craintes initiales de ses partenaires occidentaux quant à l’hégémonie d’une Allemagne unie en Europe, en particulier après la reconnaissance non coordonnée de la Croatie et de la Slovénie par l’Allemagne en 1991, ont conduit à la mise en place de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’UE avec le traité de Maastricht de 1993. La PESC a été définie comme une opération diplomatique de plus grande envergure et un exercice d’équilibre du pouvoir dans lequel les états membres ont cherché à inscrire un état allemand élargi dans une entité européenne plus forte^7. En outre, en cette période de grands changements géopolitiques, au cours de laquelle l’Europe a perdu la face lors des crises du Golfe et de la Yougoslavie, la PESC a été considérée comme un outil de renforcement de l’identité européenne^8.

Fait révélateur, lors de la phase de conception du traité de Maastricht, l’Allemagne figurait parmi les États qui préconisaient une PESC plus supranationale, ce qui impliquait notamment des décisions prises à la majorité qualifiée (abandonnant les droits de veto nationaux) et une plus grande implication du Parlement européen, propositions rejetées avec force par deux autres acteurs majeurs de la politique étrangère, le Royaume-Uni et la France. D’un point de vue extérieur, on pourrait croire que l’Allemagne a volontairement induit une diminution de sa marge de manœuvre en matière de politique étrangère de par son intégration dans la PESC. Mais c’est bien l’intégration de sa politique étrangère dans la PESC qui a permis à l’Allemagne de s’émanciper en tant qu’acteur de la politique étrangère au sein de l’UE.

Cette intégration au cadre politique européen a toutefois aussi compliqué la tâche de l’Allemagne dans sa volonté de poursuivre son ancienne politique d’évitement de la responsabilité politique par le biais de la Scheckbuchdiplomatie (diplomatie du chéquier) qui consistait à contribuer financièrement aux politiques mises en œuvre par ses partenaires tout en restant dans l’ombre des projecteurs. La prise de responsabilité politique exigeait de l’Allemagne qu’elle surmonte ses schémas d’évitement et de non-engagement militaire (comme dans la guerre du Golfe de 1991 ou dans les deux premières guerres des Balkans).

La démarche n’a pas été sans controverse : lorsque les troupes allemandes ont commencé à participer à des missions internationales de maintien de la paix dans les années 1990, certaines parties du spectre politique allemand ont mis en garde contre un retour à une tradition militariste qui alimenterait les craintes d’un retour à une hégémonie allemande et à l’impérialisme : des craintes qui, en général, s’exprimaient davantage à l’intérieur de l’Allemagne qu’à l’extérieur du pays. Ce sera finalement au Kosovo en 1999 que l’Allemagne aura définitivement réussi à dépasser son histoire et à accepter la nécessité de sa propre intervention militaire, dans le cadre d’une coalition dirigée par les États-Unis, afin d’honorer son engagement d’après-guerre avec le slogan « plus jamais », en allusion aux génocides et aux camps de concentration.

Avec le recul, la crainte que l’Allemagne abandonne le projet européen au profit d’un Sonderweg s’est révélée infondée : le gouvernement Kohl, dominé par une génération d’élus encore traumatisés par l’expérience du fascisme et de la Seconde Guerre mondiale, était toujours pleinement engagé dans le projet européen et avait une aversion naturelle pour toute tentative allemande de domination. Au lieu de cela, sa puissance économique, sa démographie et sa position géographique ont fait que l’Allemagne s’est rapprochée du centre du pouvoir de l’Europe. Ce rôle, qui s’est véritablement affirmé durant la crise financière à partir de 2008, a été non seulement accepté, mais aussi activement soutenu par bon nombre de ses voisins d’Europe centrale et orientale. L’attitude de ces pays a été mieux exprimée par le ministre polonais des Affaires étrangères Sikorski, qui a fait la déclaration suivante en 2011, dans le contexte de la crise de l’euro : « aujourd’hui, j’ai moins peur de la puissance allemande que de l’inactivité allemande^9 ».

Au sein de l’UE, le partenariat rapproché de l’Allemagne et de la France a permis au pays de rester dans l’ombre des projecteurs tout en continuant à façonner activement les politiques de l’UE afin de servir ses propres intérêts. Des initiatives majeures, comme l’Union économique et monétaire, ont été préparées en étroite coopération et ensuite proposées comme une entreprise commune : cette stratégie correspondait au désir de la France d’augmenter et de l’Allemagne de diminuer leur engagement respectif aux yeux du public en tant que force motrice de l’agenda politique européen. Or, les intérêts de Berlin et de Paris n’ont pas toujours coïncidé : le processus d’élargissement, qui a débuté dans la seconde moitié des années 1990, qui a connu un point culminant avec l’adhésion de dix pays d’Europe centrale et orientale en 2004, était avant tout porté par l’Allemagne, qui s’efforçait d’exporter la stabilité vers ses voisins de l’Est tout en élargissant le marché unique de l’UE vers l’Est. Paris considérait plutôt l’élargissement comme une menace pour une union politique plus étroite et comme un affaiblissement du leadership franco-allemand au sein de l’UE.

Dans le cadre de la PESC, les relations spéciales avec la Russie se sont révélées importantes pour l’Allemagne, non seulement sur le plan économique, mais aussi sur le plan politique. Tout d’abord, cette relation était hautement symbolique, la Russie étant le pays qui avait le plus souffert des atrocités allemandes pendant la Seconde Guerre mondiale. De bonnes relations avec la Russie ont servi à l’Allemagne comme un moyen d’exhorter son passé militariste. En outre, la relation privilégiée a conféré à l’Allemagne une dimension supplémentaire au sein de l’UE et de l’OTAN, compensant ainsi un manque de puissance militaire. C’est donc tout naturellement que l’Europe s’est tournée vers l’Allemagne, qui avait déjà joué un rôle de leader dans la crise de l’euro après 2008, après l’annexion de la Crimée par la Russie. Encore une fois, pour évaluer correctement l’attitude de Berlin dans la crise ukrainienne, il faudrait examiner l’histoire des relations germano-russes.

La spécificité des relations germano-russes

Au cours des siècles, l’Allemagne et la Russie ont toujours joué un rôle clé l’une pour l’autre dans leurs politiques étrangères respectives. Les deux pays partagent de nombreuses similitudes : ni l’un ni l’autre n’a de frontières naturelles ; tous deux se sont historiquement étendus aux dépens de la liberté et de la souveraineté de leur voisin pour tenter d’accroître leur influence et leur pouvoir^10, et les deux pays ont coopéré à plusieurs reprises à cet égard, comme à Rapallo ou avec le Pacte Molotov-Ribbentrop. Au XXe siècle, les deux pays ont justifié ces tendances impérialistes par l’idéologie, et tous deux ont trouvé leurs ambitions impérialistes vaincues par l’histoire. Pour les deux pays, la redéfinition de leur identité nationale peut s’expliquer par leur passé. Alors que l’Allemagne a réussi à acquérir une nouvelle identité post-moderne en rompant complètement avec son passé, la Russie a pris le chemin inverse : essayer de renouer avec le passé en retrouvant sa gloire d’antan.

La combinaison de la culpabilité historique, la gratitude envers la Russie pour avoir permis l’unification allemande et le départ des troupes soviétiques, combinés à ses intérêts économiques, peuvent expliquer pourquoi l’Allemagne comptait parmi les partisans les plus fervents de la Russie au début des années 1990. A cette époque, la Russie, comme les autres états successeurs de l’Union soviétique, était confrontée à une profonde crise économique et sociale. Pour l’Allemagne, la disparition de l’Union soviétique et l’émancipation des nations d’Europe centrale et orientale ont été considérées comme la confirmation de la « Fin de l’histoire » de Francis Fukuyama, dans laquelle les valeurs européennes comme la démocratie et les droits de l’homme ont été partagées de Lisbonne à Vladivostok.

Mais l’Allemagne a sous-estimé le sentiment d’humiliation de nombreux Russes, qui étaient plus susceptibles de souffrir de la chute dramatique de leur niveau de vie que de profiter des avantages géopolitiques apportés par la fin de la guerre froide. L’inadéquation des perceptions était symbolisée par la figure de Michael Gorbatchev, qui jouissait du statut de pop star en Allemagne^11, mais qui était méprisé en Russie pour avoir abaissé le niveau de vie et humilié une nation, passée en moins d’une décennie du statut de superpuissance suscitant la crainte à celui de superpuissance suscitant la pitié et bénéficiaire de l’aide humanitaire^12.

L’ascension de Vladimir Poutine, jeune fonctionnaire du KGB à Dresde à l’époque où la RDA a implosé, à la présidence russe en 2000, a coïncidé avec une période de hausse des prix des produits de base, en particulier le gaz et le pétrole qu’il exportait, ce qui a conduit à une explosion sans précédent du niveau de vie. L’élargissement de l’OTAN et de l’UE en 2004 a été accepté à contrecœur par la Russie, qui n’avait pas les moyens de l’empêcher, car elle était toujours emmêlée dans la guerre en Tchétchénie et aux prises à quantité d’autres défis internes. La Russie n’a pas non plus répondu à l’initiative de l’UE de mettre en place une « politique européenne de voisinage » regroupant tous les voisins de l’UE élargie en 2004, refusant d’être réduite au rôle de simple objet de la politique étrangère de l’UE.

Poutine n’a jamais dissimulé son mépris pour l’UE et sa préférence pour une approche de « diviser pour régner », qui consistait à exploiter les divisions potentielles entre les états membres. En particulier, Poutine a rappelé à l’Allemagne que la Russie avait apporté son soutien et avait permis le processus d’unification allemande contre la résistance de la France et du Royaume-Uni. À cet égard, la construction du gazoduc Nord Stream, qui achemine directement le gaz russe vers l’Allemagne, tout en contournant les états baltes et la Pologne, a été l’une des principales réalisations stratégiques de la Russie.

Quand Angela Merkel a remplacé Gerhard Schroeder en 2005 au poste de chancelier, la relation entre les deux dirigeants a radicalement changé. Schroeder, qui avait qualifié Poutine de « pur démocrate », avait développé des liens très forts avec Poutine (qualifiés en allemand de Männerfreundschaft (affinités masculines). Merkel, rompue au socialisme dans l’ancienne RDA et connaissant de l’intérieur les mécanismes du pouvoir autoritaire, était beaucoup moins sensible que Schroeder à la courtoisie de Poutine. En tant que l’un des principaux partenaires commerciaux de l’Allemagne^13, et conformément aux traditions allemandes de diplomatie économique, la Russie est néanmoins restée un élément important de la politique étrangère de l’Allemagne. Cette situation reflète la continuité de la politique allemande fondée sur le principe du Wandel durch Annäherung, c’est-à-dire du changement par le rapprochement avec le bloc de l’Est par le biais d’une coopération ascendante à petite échelle qui atténuerait les tensions, introduite par l’ancien chancelier Willy Brand à la fin des années 1960.

Tout au long de l’escalade de la crise ukrainienne, Merkel a cherché à coopérer étroitement avec ses partenaires européens. Tout en rejetant fermement tout appel en faveur d’une perspective d’adhésion de l’Ukraine (très impopulaire en termes d’agenda politique), l’Allemagne a fortement soutenu l’accord d’association de l’UE avec l’Ukraine comme base d’une intégration plus étroite. Pour l’UE, et pour l’Allemagne, les accords d’association avaient été conçus comme un instrument d’exportation vers les états partenaires des normes et valeurs européennes, telles que la démocratie, l’état de droit et l’économie de marché. Cette approche n’était pas controversée, puisqu’elle présupposait la volonté et la capacité de chaque état partenaire de faire des choix politiques souverains.

Née à une époque où l’UE était le seul modèle d’intégration sur le continent européen, cette approche est cependant entrée en collision avec le projet de la Russie de créer une Union eurasienne (douanière). Par conséquent, le simple fait qu’un autre état puisse non seulement s’opposer à ses projets, mais aussi tenter ouvertement de les contester, sans craindre un conflit militaire, était inimaginable avant mars 2014. Mais contrairement à l’UE, la Russie n’est pas encore arrivée au monde postmoderne : elle voit plutôt son intérêt à travers le prisme de la realpolitik à somme nulle de la première moitié du XXe siècle, où l’influence géopolitique repose avant tout sur le pouvoir militaire et économique. On l’avait déjà compris lors de l’incursion militaire de la Russie en Géorgie en 2008, bien qu’elle n’ait pas été largement reconnue à l’époque. Ainsi, la Russie a interprété la signature de l’accord d’association comme une menace directe à ses aspirations géopolitiques, exigeant par corollaire une réponse forte.

Alors que la Russie s’était, jusqu’en 2008, présentée comme le modèle de l’inviolabilité des frontières et de la souveraineté nationale^14, elle avait déjà commencé à se défaire de ces principes en 2008 en Ossétie du Nord et en Abkhazie, où elle a opéré un revirement rhétorique de taille. Abandonnant toute référence à l’intégrité territoriale et à l’inviolabilité des frontières, la Russie a cité la déclaration unilatérale du Kosovo, reconnue par l’Allemagne et 23 autres états membres de l’UE, comme précédent et a soutenu militairement la sécession de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud, se référant au droit des citoyens à l’autodétermination et aux violations présumées des droits de l’homme, dont les russophones étaient victimes.

L’absence de réaction de l’UE à l’annexion de fait de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud en 2008, à l’exception de quelques notes diplomatiques de protestation de l’UE et des états membres, et le rapide retour à la normale de l’activité à Berlin et à Bruxelles ont également donné l’impression à Poutine que l’Occident n’oserait pas affronter la Russie en intervenant dans ce qu’il considère encore comme son bližnij zarubež ou son « étranger proche ».

Réactions allemandes à l’« Euromaïdan » et à l’annexion de la Crimée

La chancelière allemande Merkel n’a jamais été connue pour son audace politique. Sa profonde aversion pour le risque et sa volonté d’éviter toute action décisive sont devenues une sorte de marque de fabrique à la tête du gouvernement allemand pendant plus d’une décennie^15. Sur le plan politique, son attentisme a porté ses fruits, puisqu’elle a atteint des chiffres records aux élections et qu’elle a été réélue deux fois. Le fait de rester dans l’ombre des projecteurs et d’éviter les controverses politiques a permis à la chancelière d’entretenir son image de « mère de la nation ».

Néanmoins, pendant l’Euromaïdan, qui a commencé fin 2013 et qui a connu son apogée lors de la fuite du président Ianoukovitch et l’annexion de la Crimée par la Russie en mars 2014, Merkel a publié un certain nombre de déclarations fortes qui, dans d’autres capitales européennes, ont été perçues comme une volonté de l’Allemagne d’affirmer sa détermination et son leadership. Les médias d’état russes ont rapidement récupéré à leurs propres fins le soutien allemand à l’Euromaïdan, présentant leurs dirigeants comme des fascistes, et ne se privant pas d’établir des parallèles entre le sort des Russes en Ukraine et celui des Juifs dans l’Allemagne nazie.

L’annexion de la Crimée par la Russie en mars 2014 a envoyé une onde de choc particulièrement forte à Berlin : la Russie, en annexant la Crimée, avait jeté par-dessus bord le consensus de l’après-guerre froide fondé sur le respect de la souveraineté nationale et du processus démocratique, revenant ainsi au XIXe siècle et au principe de la conquête territoriale par le pouvoir. Merkel avait immédiatement réagi en condamnant l’annexion comme illégale, la qualifiant plus tard même de « criminelle^16 ». En appelant à une réflexion stratégique sur la dépendance énergétique de l’Allemagne et de l’UE vis-à-vis de la Russie et en favorisant d’autres sanctions (et risquant ainsi d’aliéner sa base de soutien au sein de l’industrie allemande), elle a également insisté sur le dialogue et la coopération^17. Merkel a parlé à Poutine presque tous les jours pendant l’escalade de la crise ukrainienne et même après l’envoi en Crimée de troupes par le dirigeant russe.

Ce n’est qu’après la destruction en vol de l’avion civil MH17 en juillet 2014 que l’Allemagne, de plus en plus frustrée, est allée au-delà de la condamnation rhétorique de la Russie. Bien qu’elle ne soit pas elle-même une fervente partisane des sanctions lourdes, l’Allemagne a clairement pris l’initiative de consolider une politique de sanctions communes^18. Berlin a toutefois constamment rappelé à ses partenaires que la porte vers une solution pacifique doit rester ouverte et que les émotions ne doivent pas être un moteur politique^19. L’Allemagne a également pris très au sérieux son rôle de négociateur, avec la France, de l’accord de cessez-le-feu de Minsk II, alors même que d’autres états commençaient à perdre confiance dans ce processus.

L’Allemagne était tellement soucieuse d’éviter une escalade rhétorique qu’elle a expressément rejeté toute utilisation de parallèles historiques, malgré son haut niveau d’indignation. Un certain nombre d’observateurs ont quand même fait remarquer que l’annexion de la Crimée avait eu lieu sur le modèle d’annexion utilisé par l’Allemagne nazie dans la région des Sudètes en 1938^20. Mais lorsque le ministre allemand des Finances Wolfgang Schäuble (en raison de son âge et de la réputation de son franc-parler) a ouvertement souligné l’analogie avec la région des Sudètes, les réactions à son retour ont été impitoyables^21 : même indirecte, cette comparaison d’un leader européen à Adolf Hitler a été considérée comme excessive, en ce sens où elle pourrait contribuer à banaliser le régime nazi par le biais d’une comparaison historique. Merkel, plutôt que de réprimander son ministre, a immédiatement pris ses distances, déclarant que l’annexion de la Crimée était un cas sui generis.

Cette comparaison avec la région des Sudètes a mis en évidence la sensibilité des relations germano-russes au sein même du débat interne en l’Allemagne. Même si l’annexion de la Crimée a été condamnée par la quasi-totalité de la classe politique, il existe toujours une forte opposition à la confrontation avec la Russie. L’opposition ne vient pas seulement de l’extrême gauche du spectre politique, mais aussi du parti Die Linke, qui descend d’anciens communistes est-allemands avec un préjugé anti-américain et anti-OTAN encore très fort. En outre, certaines franges des sociaux-démocrates, comme les anciens chanceliers Gerhard Schröder et Helmut Schmidt, ont publié des déclarations condamnant l’approche dure adoptée à l’égard de la Russie^22. Ces membres de l’intelligentsia exprimant de l’empathie pour la Russie et Poutine sont souvent désignés par le terme plutôt sarcastique de Russlandversteher, c’est-à-dire ceux qui comprennent la Russie ou apologistes de la Russie. Mais ces Russlandversteher ne sont en aucun cas confinés à la gauche politique : à l’extrême droite, Poutine jouit également d’une certaine sympathie parmi les populistes de l’Alternative für Deutschland (AfD), et les membres du conseil d’administration de certaines grandes entreprises allemandes ont fait pression pour empêcher ou réduire les sanctions^23. Malgré ses origines pacifistes, le Parti Vert est pour sa part fortement en faveur d’une ligne plus dure à l’égard de Moscou.

Social-démocrate et ancien protégé du chancelier de l’époque, Schröder, le ministre des Affaires étrangères Frank-Walter Steinmeier était lui aussi politiquement plus proche du Russlandversteher. Mais le comportement abrupt et anti-diplomatique de Poutine pendant la crise a facilité la tâche de Steinmeier et plus tard de Merkel : toute tentative de relancer l’approche plus coopérative de l’Ostpolitik des années 1970 dans le contexte actuel aurait eu l’air naïf et aurait risqué de miner la position de l’Allemagne parmi ses partenaires transatlantiques et européens.

En supposant que la plupart des pays voient les relations avec la Russie sous l’angle de leur histoire, de leur expérience et de leurs intérêts individuels, l’Allemagne n’est pas différente des autres états membres de l’UE. La sensibilité particulière des relations germano-russes peut expliquer pourquoi l’Allemagne a, dès le début, adopté une position prudente, voire ambiguë. Alors que le Royaume-Uni, la Pologne, les états baltes scandinaves ont suivi une approche de confrontation assez semblable à celle des États-Unis, la plupart des membres du Sud et du Sud-Est de l’Europe, pour des raisons économiques ou par crainte de nuire à l’approvisionnement énergétique, ne voient pas d’un bon œil toute détérioration des relations avec la Russie à cause de l’Ukraine. Dans ce contexte, la question est de savoir comment une position commune de l’UE peut dépasser le stade du plus petit dénominateur commun des 28 positions nationales individuelles. C’est là que la question du leadership entre en jeu.

L’impact de la crise ukrainienne sur le rôle de leader de l’Allemagne au sein de l’UE

En janvier 2014, au-delà de l’Euromaïdan, le président allemand Joachim Gauck a plaidé lors de la conférence de Munich pour une nouvelle stratégie de politique étrangère allemande basée sur un engagement plus actif sur la scène internationale et mieux intégrée à l’agenda européen. Bien qu’en tant que président, Gauck n’ait qu’un rôle de cérémonie, son discours a touché une corde sensible chez les élus allemands nés après la guerre. Un certain nombre de ministres, dont le ministre des Affaires étrangères Steinmeier, ont ouvertement salué Gauck. En fait, cette déclaration n’était pas seulement un signal pour les partenaires européens de l’Allemagne : elle faisait également office de sonnette d’alarme pour Merkel, montrée du doigt pour son manque de courage et de prise d’initiative, notamment en matière de politique étrangère^24. Selon Gauck (qui avait pourtant défendu la culture de retenue militaire de l’Allemagne dans son discours d’investiture), le pays devrait se débarrasser de sa mauvaise habitude de « détourner le regard » lors des crises internationales^25.

La volonté de l’Allemagne de jouer un rôle plus actif sur la scène internationale a coïncidé avec un manque évident de leadership politique non seulement au sein de la PESC, mais aussi à l’échelle mondiale : empêtrés dans leurs propres problèmes internes, les États-Unis n’étaient pas prêts à assumer ce rôle ; contrairement à l’administration Bush, Barack Obama n’était pas animé par une volonté spécifique de s’investir pour l’Europe. Il attend des Européens qu’ils prennent eux-mêmes l’initiative lors des crises survenant sur leur propre continent. Étant donné l’incapacité de l’UE à parler d’une seule voix, les institutions européennes n’ont pas non plus été en mesure d’assumer un rôle de premier plan. Les autres dirigeants potentiels au niveau européen, le Royaume-Uni et la France, étaient trop occupés par leurs propres problèmes intérieurs. Alors que la Grande-Bretagne, aux prises avec une double crise d’identité liée au référendum écossais et à l’incertitude de son avenir européen, s’est repliée sur elle-même^26, tandis que la France est, sur une base quasi permanente, absorbée par ses propres tracas économiques et politiques.

L’annexion de la Crimée a remis en cause la politique étrangère allemande à plusieurs égards. L’Allemagne est très favorable à une politique étrangère commune de l’UE, puisque l’Union européenne, comme l’Allemagne, a toujours préféré les normes et les règles au pouvoir dans les relations internationales. En outre, les relations germano-russes ont été importantes pour l’Allemagne non seulement sur le plan économique, mais aussi sur le plan politique, en renforçant la position de Berlin au sein de l’UE et de l’OTAN^27. Ces éléments de sa politique étrangère étant remis en question, et les États-Unis étant aux côtés de l’Europe mais refusant de prendre l’initiative, tous les regards se tournèrent vers Berlin pour coordonner la réponse de l’UE.

Pourtant, ce n’est qu’après la destruction en vol d’un MH17 en juillet 2014, prétendument par des séparatistes soutenus par la Russie, que Merkel a pleinement assumé le rôle que le reste de l’Europe attendait d’elle. Bien qu’elle ne soit pas elle-même fervente partisane des sanctions lourdes, l’Allemagne a assumé son rôle de chef de file dans la consolidation d’une politique de sanctions communes au cours du second semestre de 2014^28.

Ce n’était pas la première fois que Berlin se retrouvait, sans la France en tant que copilote, dans le siège du conducteur de l’UE. Avec la crise économique et financière qui a commencé en 2007/2008, le centre de gravité politique au sein de l’UE s’est déplacé de Bruxelles vers les capitales des autres états membres de l’UE. En particulier, le rôle crucial joué par Berlin dans la crise de la dette souveraine de la zone euro (et la force économique de l’Allemagne en général) a placé l’Allemagne au cœur du processus décisionnel de l’UE. Comme lors de la crise de l’euro, l’Allemagne s’est retrouvée au sommet de la politique étrangère de l’UE à la suite de la crise ukrainienne, non pas par dessein, mais plutôt comme conséquence du vide du leadership à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE.

La retenue de l’Allemagne en matière de politique étrangère a toujours été plus importante que dans d’autres domaines politiques. Ce n’est que progressivement, au tournant du siècle, que le pays a commencé à se comporter comme un acteur « normal » de la politique étrangère et a progressivement abandonné son « réflexe d’évitement de leadership^29 » en assumant des responsabilités au Kosovo et en Afghanistan. Mais assumer un rôle de leader signifiait aussi prendre un risque, car la peur d’être accusé d’hégémonie était toujours présente à Berlin. À juste titre, puisque tout mouvement unilatéral à l’adresse Moscou a été accueilli avec suspicion dans les « nouveaux » états membres de l’UE. En avril 2006, Radosław Sikorski, alors ministre polonais de la Défense, a comparé le projet de gazoduc Nord Stream entre la Russie et l’Allemagne qui contournerait les états baltes et la Pologne au tristement célèbre pacte Molotov-Ribbentrop de 1939 entre l’URSS et l’Allemagne nazie^30.

Bien que la plupart des états membres voient le conflit ukrainien sous l’angle de leurs propres expériences et intérêts, dans la pratique, la plupart des membres de l’UE s’alignent généralement sur la position de l’Allemagne. Cette acceptation informelle du leadership allemand est en partie due à l’avantage combiné de Berlin, qui dispose de capacités diplomatiques suffisantes et d’un accès privilégié à l’information, ce qui renforce considérablement son autorité auprès de ses pairs. Mais cette situation résulte encore davantage du crédit dont jouit l’Allemagne en Europe, car elle est généralement perçue comme moins intéressée et plus sensible aux positions des plus petits pays que les autres grands états membres de l’UE.

De plus, la pratique de la « gouvernance informelle », où les décisions clés sont prises lors de réunions informelles entre les dirigeants de l’UE avant d’être formalisées de manière officielle, et les liens forts entre Berlin et Varsovie, ont contribué à rassurer les partenaires de l’Allemagne pour qu’ils acceptent le leadership allemand et permettre ainsi la réalisation des ambitions communes de l’UE en matière de politique étrangère : empêcher Moscou de repousser l’UE et l’OTAN et de reprendre le contrôle de ce que Poutine considère encore comme son « étranger proche ».

Du côté russe, étant donné l’obsession de Poutine pour le statut et le prestige, il est également peu probable que Moscou ait accepté de traiter en substance avec un interlocuteur qui aurait moins de poids que l’Allemagne, puisque la France et le Royaume-Uni ne pouvaient ou ne voulaient pas remplir ce rôle. Le choix de l’interlocuteur clé est soutenu par les relations personnelles entre Merkel et Poutine, qui parlent la langue de l’autre. De plus, Moscou est consciente que l’Allemagne, en raison du poids de l’histoire et de ses enjeux économiques en Russie, est moins encline à nuire aux relations bilatérales et donc susceptible d’adapter une approche plus modérée. On peut donc conclure que la Russie, par l’annexion de la Crimée, son intervention militaire en Ukraine orientale et sa nette préférence pour un dialogue avec Berlin plutôt qu’avec Bruxelles, a indirectement promu l’Allemagne en tant qu’acteur clé de la politique étrangère de l’UE.

Que cela signifie-t-il du point de vue balte ? Pour la Russie, avec une situation économique en déclin, la défense de ses citoyens contre les pays perçus comme des ennemis (y compris les pays baltes) a remplacé le bien-être économique comme source de légitimité. En exacerbant les tensions, Poutine peut détourner la colère du public face à la baisse du niveau de vie et les diriger contre l’Occident. Bien que protégés contre une agression militaire directe de la Russie par le biais de leur adhésion à l’OTAN, en tant que voisins directs, la Lituanie, la Lettonie et l’Estonie sont parmi les premiers à souffrir des retombées politiques et économiques. Vu de Vilnius, Riga ou Tallin, l’influence modératrice de l’Allemagne sur la Russie peut pendre des allures de manque de fermeté. Toutefois, toute nouvelle escalade rhétorique ne ferait que renforcer le système de Poutine, dans la mesure où elle permettrait au Kremlin de justifier davantage les difficultés croissantes des citoyens russes ordinaires tout en luttant contre l’opposition interne.

Conclusion

Les trois crises successives, l’euro, l’Ukraine et les réfugiés, qui ont secoué l’UE en à peine quelques années ont mis en évidence de grandes divergences entre ses états membres et remis en question certaines hypothèses de base sur la cohésion européenne. Dans les trois crises, l’Allemagne s’est retrouvée aux commandes, d’abord à contrecœur, mais en s’accommodant ensuite progressivement de ce rôle. La crise de l’euro a mis en évidence la nécessité objective d’un leadership fort. Ce leadership est allé à Berlin, comme solution par défaut. Stimulée par l’accueil essentiellement positif que la plupart de ses partenaires ont réservé à son nouveau rôle, et compte tenu du manque de leadership pendant la crise ukrainienne, l’Allemagne a affirmé sa position dans le domaine de la politique étrangère, une évolution grandement facilitée par l’arrogance croissante de la Russie et la violation flagrante des valeurs fondamentales de l’Europe et du droit international.

Vu de Vilnius, Riga ou Tallin, le spectre d’une éventuelle hégémonie allemande en Europe ressemble actuellement à la « moins mauvaise option ». Alors que la résistance de l’UE au rôle de leader de l’Allemagne s’est estompée, Berlin a pu gagner en légitimité en parvenant à concilier la défense de ses propres intérêts avec le renforcement de son image de société fondée sur les normes et les valeurs de l’UE.

Au-delà de ce contexte, le rôle de Berlin dans la troisième crise européenne, la crise des réfugiés de 2015, peut sembler illogique, étant donné que l’Allemagne, en ouvrant largement ses frontières aux réfugiés musulmans de Syrie et d’autres régions déchirées par la guerre, a pris le risque de s’aliéner ses partenaires européens et de miner la légitimité glanée lors des crises précédentes. Mais une seconde analyse révèle néanmoins la logique qui a sous-tendu l’attitude de Berlin. La marge de manœuvre politique de l’Allemagne de l’après-guerre est aujourd’hui plus grande que jamais : d’une part, son rôle de leader est maintenant largement accepté en dehors de ses frontières, et d’autre part, l’absence d’une opposition populiste assez forte pour nuire au gouvernement renforce sa position intérieure. Berlin peut donc se permettre le « luxe » de mettre en œuvre une très vaste politique axée sur les valeurs en ouvrant ses frontières aux réfugiés musulmans.

Berlin espère que les effets négatifs à court terme et l’impopularité de cette mesure dans le pays et à l’étranger seront compensés par les avantages à long terme en termes de gestion de la perception et de croissance économique. À une époque où le nationalisme, le populisme et l’intolérance religieuse font un retour en force à l’échelle mondiale, la réputation de l’Allemagne en tant que nation ouverte, tolérante et fondée sur des valeurs est susceptible de se démarquer plus que jamais, ce qui rend sa marque de plus en plus attrayante sur les marchés mondiaux. En matière de « Made in Germany », les valeurs et les intérêts ne sont jamais très éloignés l’un de l’autre.

Pour Berlin, l’option privilégiée serait certainement d’inscrire sa politique de réfugiés au sein de l’UE, partageant ainsi à la fois les risques et les opportunités découlant de cette approche. Mais le climat politique actuel au sein de l’UE n’est pas favorable à de tels espoirs. Le leadership allemand risque de s’en trouver affaibli. Les forces centrifuges au sein de l’UE se sont renforcées en conséquence ; une perspective qui, compte tenu des alternatives, n’est attrayante ni pour Berlin, ni pour Bruxelles, ni pour Vilnius, ni pour Riga, ni pour Tallin.

Notes

1. « European Security Strategy - A Secure Europe in a Better World—EU Global Strategy—European Commission », Bruxelles : Stratégie globale de l’Union européenne 2003. https://europa .eu/globalstrategy/en/european-security-strategy-secure-europe-better-world.

2. Pour l’UE, ces normes et valeurs sont définies dans l’art. 1bis du Traité de Lisbonne : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’état de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux états membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes ». Union européenne, Traité de Lisbonne modifiant le Traité sur l’Union européenne et le Traité instituant la Communauté européenne, 13 décembre 2007, 2007/C 306/01.

3. Dans le présent article, les termes « Allemagne » et « Politique étrangère allemande » se réfèrent, pour la période 1949-1989, à l’Allemagne de l’Ouest (RFA), qui devint le modèle de la politique étrangère de l’Allemagne unifiée après 1990. Dans l’ancienne RDA, l’espace pour une politique étrangère autonome était fortement limité et défini par l’URSS.

4. WRIGHT, Nicolas, « Germany and the CFSP: The accidental leader », document préparé pour la 37e Conférence annuelle de l’Association internationale pour l’étude de la politique allemande, Londres, 16-17 mai 2011.

5. AGGESTAM, Lisbeth, « Germany », in éd. MANNERS, Ian et WHITMAN, Richard, The Foreign Policies of European Union Member States , Manchester : Manchester University Press, 2000, p. 71.

6. Les deux autres piliers étant l’intégration euro-atlantique et sa redéfinition du patriotisme comme Verfassungspatriotisme ou patriotisme constitutionnel, par lequel l’allégeance est passée de l’état-nation ethnique au système de valeurs exprimé dans la Grundgesetz (la Loi fondamentale).

7. KEUKELEIRE, Stephan et DELREUX, Tom, The Foreign Policy of the European Union, London : Palgrave, 2014, p. 46.

8. Id, p. 47.

9. SIKORSKI, Radek, « I fear German power less than I am beginning to fear German inactivity », Financial Times, 28 novembre 2011.

10. STENT, Angela, Russia and Germany Reborn: Unification, the Soviet Collapse, and the New Europe, Princeton : Princeton University Press, 2000.

11. Les raisons sont toutefois différentes : alors que de nombreux partisans de la gauche allemande le voyaient comme un réformateur du socialisme, beaucoup à droite (en l’Allemagne de l’Est en particulier) l’acclamaient pour avoir fait tomber l’Union soviétique et permis l’unification de l’Allemagne.

12. L’ordre du jour du sommet de Maastricht de la CE de décembre 1991, au cours duquel les états membres discutèrent du traité de Maastricht qui donnera naissance à l’UE deux ans plus tard, aborde également la question de la situation de l’approvisionnement alimentaire à Moscou et à Saint-Pétersbourg.

13. La Russie est le 11e partenaire commercial de l’Allemagne. En 2013, l’Allemagne a exporté pour 23 milliards d’euros de biens et de services vers la Russie.

14. Ces principes ont été fréquemment cités par la Russie pour justifier son refus d’approuver en 2007 le plan Ahtissari dirigé par l’ONU pour régler le statut du Kosovo, car il empiéterait sur les droits souverains et l’intégrité territoriale de la Serbie.

15. Cette stratégie a même conduit à l’ajout d’une nouvelle entrée dans le dictionnaire allemand : Le verbe « merkeln », en référence à l’incapacité à prendre des décisions ou à donner ses propres opinions.

16. « Merkel nennt Annexion der Krim ‘verbrecherisch’ », Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 5 octobre 2015, www.faz.net/aktuell/politik/70-jahre-kriegsende/gedenken-in-moskau-merkel-nennt-annexionder-krim-verbrecherisch-13585275.html.

17. « Kanzlerin Merkel droht Russland mit Sanktionen », Deutscher Bundestag, 13 mars 2014, www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2014/49865952_kw11_de_regierungserklaerung _ukraine/216288.

18. Évaluation de la politique étrangère 2015 de l’ECFR, www.ecfr.eu/scorecard/2015.

19. STEINMEIER, Walter, « Wut und Empörung dürfen in der Ukraine-Krise nicht das letzte Wort sein », Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 8 mars 2014.

20. Région tchécoslovaque limitrophe de l’Allemagne, à majorité ethnique allemande, jusqu’à l’expulsion de cette population en 1947. La région des Sudètes a été annexée par l’Allemagne nazie en 1938. Cette annexion avait été exigée par Hitler en raison de l’oppression présumée des Allemands par les autorités tchécoslovaques et de leur désir de vivre à l’intérieur des frontières du Reich allemand.

21. « Ärger um Schäuble: Merkel distanziert sich von Putin-Hitler-Vergleich », Der Spiegel, 31 mars 2014.

22. « Helmut Schmidt hat Verständnis für Putins Krim-Politik », Zeit Online, 26 mars 2014, www.zeit.de/politik/2014-03/schmidt-krim-putin.

23. « Deutsche Wirtschaft fordert sofortigen Stopp der Russland-Sanktionen », Deutsche Wirtschafts Nachrichten, 26 juin 2015, http://deutsche-wirtschafts-nachrichten.de/2015/06/26/deutsche-wirtschaft-fordert-sofortigen-stopp-der-russland-sanktionen/.

24. Sous Guido Westerwelle, prédécesseur de Steinmeier au ministère des Affaires étrangères, ce dernier était très critiqué et perçu comme inutile.

25. GAUCK, Joachim, discours d’inauguration à la 50e conférence de Munich sur la sécurité, 31 janvier 2014.

26. NORTON, Philip, Opt-out: Britain’s Unsplendid Isolation. In European Disunion: between Sovereignty and Solidarity, Londres : Palgrave Macmillan, 2012.

27. JANNING, Joseph, « German foreign policy and the EU: Leader by default ? », ECFR commentary, 2 mai 2015.

28. Évaluation de la politique étrangère 2015 de l’ECFR.

29. JEFFERY, Charlie, et PATERSON, William E., « Germany and European Integration: A Shifting of Tectonic Plates », West European Politics 26, n° 4, 2003, pp. 59-75.

30. KLOTH, Von Hans Michael, « Polnischer Minister poltert gegen Schröder und Merkel », Spiegel Online, 30 mars 2016, www.spiegel.de/wirtschaft/indirekter-hitler-vergleich-polnischer-minister-poltert-gegen-schroeder-und-merkel-a-413931.html.

*Wolfgang Koeth est professeur à l’Institut européen d’administration publique, à Maastricht, aux Pays-Bas.

KOETH, Wolfgang, « Leadership Revised—How Did the Ukraine Crisis and the Annexation of Crimea Affirm Germany’s Leading Role in EU Foreign Policy? », Lithuanian Annual Strategic Review 14, n° 1, 2016, pp. 101-116, ISSN (en ligne) 2335-870X, DOI : https://doi.org/10.1515/lasr-2016-0004.

Repenser la démocratie libérale

Prélude au totalitarisme

ISABEL DAVID, PHD[*]

Les fondements théoriques de la démocratie libérale

Tout au long de l’évolution humaine et des expérimentations politiques, la démocratie libérale, surtout après les événements de 1989, s’est progressivement imposée dans l’opinion comme le meilleur système politique, ou du moins, pour reprendre les mots de Winston Churchill, comme « la pire forme de gouvernement, à l’exception de toutes les autres formes qui ont été expérimentées au fil du temps^1 ». À la vérité, il semble que nous soyons arrivés à la soi-disant fin de l’histoire, à l’aboutissement de toutes les idéologies. En se présentant comme le seul mode de pensée valable, l’assertion implique la disparition de tous les autres modes de pensée, à la faveur de cette idéologie particulière. L’effet de cette mécanique relève de l’évidence même : la persistance d’une forme particulière de pensée se reproduit et, par cette répétition, génère sa propre légitimité. Tocqueville a brillamment décrit son essence : dans une société démocratique, où la passion pour l’égalité forme un dogme à la fois dominant et irrésistible, tous doivent travailler, ce qui signifie que tous vivent dans un état d’agitation perpétuelle^2. Cette situation est tout simplement incompatible avec la contemplation et sa fin ultime, la recherche de la vérité, ne serait-ce que parce que ce mode de pensée exige du temps, un élément qui fait grandement défaut dans nos sociétés. En d’autres termes, les démocraties n’ont pas de classe de loisirs qui s’est consacrée à ces questions. En l’absence de notions théoriques, nous nous tournons vers notre bien-être matériel et vivons pour le présent, un contexte dans lequel la science n’existe pas en soi, mais où elle traduit seulement une logique utilitariste qui ne permet que de concevoir son application immédiate et pratique.

Cette prédominance de l’économie, de la sphère technique et l’avènement d’un gouvernement des choses, en lieu et place d’un gouvernement d’hommes, semble intimement liée à un changement qualitatif intervenu au XVIe siècle : la Réforme. La rupture la plus importante dans l’unité occidentale a été surtout adoptée par les régions les plus développées économiquement, par celles les plus favorisées par les ressources naturelles et par les villes les plus riches du Saint Empire romain ; en un mot, par le mode de vie bourgeois. L’accent mis sur le salut terrestre par le travail et le rationalisme économique, comme l’a dit Max Weber, au lieu du salut de l’après-vie, et le rejet du transcendantalisme, semble composer une image matérialiste proprement incompatible avec l’essence spirituelle et ascétique du christianisme^3. Une fois mis en œuvre, ce système tend à développer une légitimité dont l’ampleur est proportionnelle à sa stabilité.

Ces « maximes éthiques^4 », ayant pénétré le domaine culturel, ont donné naissance à un fondement idéologique, le libéralisme, dont on trouve trace dans les écrits de John Locke, et plus tard repris par Adam Smith, Jeremy Bentham, John Stuart Mill, Immanuel Kant et David Hume. Le Traité du gouvernement civil 5 de John Locke était autant une réaction contre le Patriarch^6 de Sir Robert Filmer et l’absolutisme de Stuart qu’un éloge des intérêts du Parti Whig, associé aux lobbies industriels émergents et aux riches marchands^7. Cela explique sa défense féroce de la doctrine des droits naturels inaliénables—liberté individuelle, vie, propriété—qui constituait la sphère privée inviolable d’une société civile, conçue comme un domaine refusant toute ingérence de l’état. La pierre angulaire de son édifice théorique réside dans le pacte social, fondé sur le consentement et le choix, qu’il conditionne à la création d’une entité politique. Dans son Essai sur l’entendement humain, il proposait la fameuse doctrine de la tabula rasa, arguant qu’il n’existe pas de notions morales universelles innées, des principes spéculatifs et pratiques, dans l’esprit humain^8. À l’inverse, les principes moraux, de même que la foi et la révélation, exigent raisonnement et discours, afin que soit découverte leur vérité. En fait, toute connaissance commence par l’expérience, s’acquiert à travers les sens, et doit être dissociée de la fin poursuivie. Parmi les idées issues des sensations et de la réflexion, on retrouve la douleur et le plaisir, à l’aune desquels le bien et le mal peuvent être mesurés. Ainsi, le « bien » correspond à ce qui est susceptible de provoquer ou d’augmenter le plaisir, ou de diminuer la douleur. Le « mal », au contraire, incarne ce qui est susceptible de produire ou d’augmenter toute douleur, ou de diminuer le plaisir. Le bonheur se rapporte au seuil de plaisir maximal que nous pouvons atteindre et la misère au seuil maximal de la douleur^9. Des principes tels que la vertu sont généralement approuvés, non pas parce qu’ils sont innés, mais parce qu’ils sont profitables à chaque individu.

C’est avec La richesse des nations d’Adam Smith que la liberté a pris une tournure résolument économique^10. Pour lui, les actions des gens sont guidées par la considération utilitariste de l’intérêt personnel, dans un système compétitif soi-disant bien ordonné, guidé par une main invisible^11. Jeremy Bentham était le père de la doctrine de l’utilitarisme en tant que telle^12. À l’instar de Locke, pour Bentham, la douleur et le plaisir sont les maîtres souverains de nos actions et les déterminants de ce qui est bien et de ce qui est mal. Sur cette base, le principe d’utilité « approuve ou désapprouve toute action en fonction de la tendance qu’elle a d’augmenter ou de diminuer le bonheur de l’individu dont les intérêts sont concernés^13 ». Le bonheur forme le but ultime du système ainsi créé, par le fait de la raison et de la loi. En réalité, le principe d’utilité, en tant que véritable source de moralité, vise non seulement l’action individuelle, mais aussi l’action gouvernementale. L’individu est le meilleur juge de sa propre utilité, du fait de la nature raisonnable de l’homme. En ce sens, on nomme « éthique privée » l’art de diriger les actions d’un homme. L’art de la gouvernance autonome, et la somme des intérêts des membres qui composent la communauté, forment l’intérêt de cette communauté. L’art de diriger les actions de la population pour accroître son niveau de bonheur et de ce faire en usant de la loi s’appelle l’art de la gouvernance. Dans ce contexte, la sanction, qui est un mal en soi, ne devrait être admise que si elle peut exclure un mal plus grand.

John Stuart Mill a travaillé sur le concept de l’utilitarisme, considérant le bonheur général comme une norme morale et l’ultime recours de toutes les questions éthiques^14. Le bonheur est ancré dans les sentiments sociaux naturels de l’humanité et constitue, à ce titre, la fin la plus importante et la plus souhaitable. L’argent, la gloire et le pouvoir sont des composantes du bonheur. Par conséquent, la meilleure gouvernance est celle qui est la plus propice au progrès. Mill tempère cette lecture de l’utilitarisme, en prônant la supériorité des plaisirs intellectuels et moraux, en vue d’un « mode d’existence supérieur », reflétant la faculté de raison, unique à la race humaine^15. Telle est la justification de la sphère absolue de la souveraineté humaine en matière de mode de vie, de conscience intérieure, de conduite personnelle et d’opinion, et donc d’individualisme dépourvu de contrainte^16, par lequel l’état n’a pas le pouvoir d’intervenir pour restaurer les normes morales, même dans un but éthique, le « despotisme des mœurs », sauf dans les cas où l’objectif est d’empêcher que d’autres ne subissent un préjudice. Selon lui, la liberté est la seule source d’amélioration véritablement fiable. Ainsi, chaque individu, et avec lui son infinie diversité d’expériences, peut être un centre d’amélioration indépendant.

Le rôle de l’état, dans ce contexte, devrait être celui d’un dépositaire central et d’un diffuseur de ces expériences. La philosophie d’Emmanuel Kant repose sur une vision optimiste de la condition humaine, basée sur l’hypothèse que les hommes sont à l’origine prédisposés au bien et capables de se perfectionner^17. La moralité peut par conséquent être construite sur le postulat que l’homme est un agent libre, capable de se lier aux lois par la seule raison, et n’ayant donc besoin ni de religion ni d’aucune autre incitation que la loi pour appréhender et faire son devoir. Le bien et le mal sont déterminés uniquement par la raison. Dans ce contexte, l’impératif catégorique est celui qui présente une action comme nécessaire en soi, sans tenir compte de ses finalités. Il n’y a qu’un seul impératif catégorique : « Agis de telle sorte que la maxime de ta volonté puisse en même temps valoir comme principe d’une législation universelle^18 ». Ainsi, ce que chacun de nous appelle le bien doit être désiré par tous les hommes rationnels, ce qui implique la possibilité de concevoir un royaume universel de finalités, liant tous les êtres rationnels par des lois communes. Le résultat final sera que chacun d’entre nous traitera les autres, dans tous les cas, comme une fin et jamais comme un moyen.

Pour David Hume, la connaissance vient de l’expérience, acquise par les sens^19. C’est le cas de la moralité, qui dépend de perceptions subjectives et des aspirations. Ainsi, le bien et le mal peuvent être dissociés en fonction des impressions qu’ils produisent : si l’impression est agréable, alors quelque chose est bon ; si, au contraire, l’impression est désagréable, nous sommes en présence du mal. Il n’y a donc pas de normes morales objectives. De même, la justice n’existe pas en soi, mais naît artificiellement de l’éducation et des conventions humaines pour remédier à certains inconvénients tels que l’égoïsme et le manque de générosité. Dès lors, la recherche du bonheur, qu’on retrouve dans L’Éthique à Nicomaque d’Aristote, devait être considérée, pour le plus grand nombre, comme le fil conducteur de toute considération morale, capable de définir le bien et le mal, au lieu de considérer une action comme étant bonne en soi^20. Ce point de vue, qui peut être décrit comme un renouveau du sophisme, a fini par dominer le débat politique et philosophique. Il a été traduit en néolibéralisme, s’inspirant principalement des travaux de Friedrich von Hayek et de Milton Friedman. Il a également donné naissance à la doctrine de la neutralité de l’état, qui a émergé dans les années 1970, qui considère l’état libéral comme un état qui n’impose pas à ses citoyens ou ne favorise aucune définition du bien, laissant les gens libres de poursuivre leurs propres conceptions morales.

Cette régression de la sphère publique, la sphère de la liberté par excellence, au despotisme du foyer ne peut être considérée qu’avec grande préoccupation. En fait, lorsque les intérêts privés prennent le contrôle de la vie publique et que les gouvernements commencent à agir en tant qu’entreprises—privatisation des services publics et du bien-être, commercialisation des services de santé, des assurances sociales et des pensions, promotion de la concurrence entre universités, introduction de formes de gestion du secteur privé dans le service public, traitement des citoyens comme clients—c’est-à-dire en tant que simples fournisseurs de biens et services, la politique sera fondée « sur la base du droit privé », transformant le bien commun en une somme d’intérêts privés^21. « Dans l’impossibilité d’associer les responsabilités et les obligations des individus à un ordre politique clairement défini (...), la possibilité même de la politique est remise en question^22 ». Car l’économie, comme le mentionne Hannah Arendt, ne peut jamais décider de « la meilleure forme de gouvernement, la tyrannie ou la république libre^23 ». Parce que les deux sphères, économique et politique, ont des objectifs divergents, et lorsque que la politique est expulsée par le marché, les décisions démocratiques perdent de leur crédibilité, car l’argent ne peut être ni démocratisé ni tenu responsable^24, et la citoyenneté est convertie en une simple « ratification des décisions » ou une simple « consommation de services^25 ». Simultanément, la représentation échoue et les élections se transforment en une banale nomination d’agents et de délégués de groupes d’intérêt. La réduction de la liberté à cette conception « normative diminuée^26 », la rationalité économique du consommateur, qui a remplacé le citoyen, met de côté la composante morale censée sous-tendre l’espace public, fondée sur l’idée de réciprocité associée à l’impératif catégorique, ou à la volonté générale, dans laquelle le citoyen participe sur un pied d’égalité à la polis ; une possibilité immédiatement niée par le marché, qui ne fait que « reproduire, et augmenter, les avantages comparatifs préétablis des entreprises, du territoire national et de la population^27 ». Le peuple, par définition un concept de droit public, se dilue en une masse informe d’individus isolés, incapables d’être tenus responsables de leurs actes. Pour le libéralisme, en réduisant le rôle de l’état et en faisant de la sphère privée le seul domaine où la liberté peut être maintenue, a soustrait les citoyens au domaine public. La moralité libérale se réduit uniquement, comme seul et unique fondement de la vertu, à l’effort de se préserver. Cependant, comme l’a noté Hannah Arendt, « rien ne s’est avéré plus facile à détruire que la vie privée et la moralité privée de personnes qui ne pensaient qu’à la sauvegarde de leur vie privée^28 ».

Au-delà du bien et du mal

Le relativisme qui naît finalement de l’égalitarisme, en ce sens que toutes les opinions se ressemblent en dignité, même les mauvaises, comme l’indiquait Mill^29, trouve un écho idéal dans la volonté de tous de Rousseau, une somme de volontés individuelles privées et égoïstes dont aucune volonté générale ne peut jamais émerger^30. Saint Augustin renforce la nature privée du mal, qui surgit lorsque l’homme commence à se concentrer sur les biens inférieurs pour satisfaire ses intérêts égoïstes^31. La raison ne peut être la mesure de la moralité, comme le voulait Kant, car, comme l’affirment Horkheimer et Adorno, « la raison est l’organe de calcul, de planification ; elle est neutre en termes de fins ; elle relève de la coordination^32 ». Le surhomme de Nietzsche, quelqu’un capable de créer des valeurs ex nihilo, tente de reproduire l’impératif catégorique de Kant^33. C’est le problème des libéraux : essayer de créer des valeurs ex nihilo.

Toutes les implications de ces doctrines ne sont pas liées, à la vérité, à la libération de la tyrannie de l’état, mais plutôt à la distanciation des valeurs traditionnellement acceptées et établies, au sens où Socrate les a énoncées, mieux vaut souffrir que faire le mal, puis à leur subversion et, enfin, à leur destruction^34. Les valeurs sont ainsi devenues « des marchandises sociales dépourvues de signification propre mais qui, comme d’autres marchandises, n’existent que dans la relativité sans cesse changeante des liens sociaux et du commerce^35 ». En fin de compte, cette mutabilité extrême semble être intimement liée à l’utilitarisme, un processus en relation dialectique stricte avec le scientisme, la nouvelle religion associée au progrès économique, par laquelle l’humanité a atteint le point final de l’interprétation eschatologique de l’histoire dont parlait Auguste Comte, l’étape scientifique ou positive, ayant abandonné avec succès les étapes théologiques et métaphysiques^36.

Ici réside précisément l’explication du remplacement d’un Dieu par un autre. En fait, la foi dans le progrès repose sur le fait que ce dernier est plus facilement accessible à tous, saints comme pécheurs, et donc plus égalitaire et conforme à l’esprit de la morale démocratique. Elle reflète également l’abandon de l’incertitude de la foi dans l’au-delà, qui peut ne pas exister, pour embrasser un monde de plus grandes certitudes, fait par l’homme. Le meurtre de Dieu, seule chose qui assure finalement la stabilité et l’immuabilité de toutes les choses humaines, se présente ainsi comme la condition préalable nécessaire à l’inversion des valeurs connues et à l’avènement d’ensembles de nouvelles valeurs en constante mutation. Une fois que Dieu a été tué, les valeurs existent toujours, dans un premier temps, mais pas leur source ultime, que nous l’appelions Dieu ou loi naturelle. Une fois leur garant éliminé, ces valeurs disparaissent complètement.

Ce changement continu signifie que « le sens qui guide nos repères dans le monde réel, et l’opposition de la vérité au mensonge fait partie des moyens mentaux qui servent cette fin, est en déliquescence^37 ». Après le meurtre de Dieu, comme l’affirmait Montesquieu, seules les mœurs, la moralité de toute civilisation, pouvaient empêcher l’effondrement moral et spirituel de la culture occidentale^38. Mais, contrairement à ce qu’il indiquait—le déclin commence par l’illégalité, soit lorsque les lois sont enfreintes par le gouvernement, soit lorsque l’autorité de la source de la loi est mise en doute^39, ce n’est pas la corruption des lois qui mène à la décadence, mais plutôt, comme l’a noté Platon, le fait que les mœurs corrompues empiètent sur les lois et les transforment^40. Dans un contexte où la liberté devient un moyen, et non une fin, et où elle est remplacée par le libre arbitre, l’arbitraire des individus isolés règne en maître.

Puisque la barrière absolue qui séparait le bien du mal avait été brouillée par le relativisme, l’indifférence est devenue le trait dominant des sociétés démocratiques. De l’indifférence, le pas vers le scepticisme est aisé, et il l’est encore davantage vers le nihilisme.

La tentative d’un nouveau départ par l’homme seul, à travers la sécularisation, force motrice de toutes les révolutions modernes, toutes ouvertement athées, ne pouvait conduire qu’à un seul résultat : la tyrannie. Les implications d’une telle conception montraient à quel point le démiurge, le surhomme dont parlait Nietzsche^41, dans une tentative d’imiter l’art divin, manifestation apocryphe de Dieu, ne s’était en rien libéré de l’ordre politique qu’il dirigeait, mais, comme Locke l’avait anticipé^42, libéré du droit naturel, et donc divin, auquel il avait été soumis avant l’âge moderne, ayant essayé de créer une religion séculière et donc de trouver « au sein de la réalité politique même, un substitut pleinement satisfaisant à la sanction religieuse de l’autorité séculière^43 ». Les temps modernes sont en effet devenus le témoin du franchissement inacceptable des frontières éthiques, ayant atteint son apogée dans la criminalité ouverte des régimes totalitaires—il est bien connu que les formations d’élite du parti nazi ont été organisées sur le modèle des bandes criminelles et formées pour commettre des meurtres de masse, alors que les criminels ont reçu un traitement relativement meilleur dans les camps de concentration comparativement aux innocents, sans pour autant se limiter à ces derniers. Les événements en ex-Yougoslavie ou au Rwanda démontrent pleinement que les solutions totalitaires s’inscrivent dans la durée et peuvent en effet être extraordinairement populaires.

La forme des choses à venir

Si les vertus morales restent en nous par l’éducation et l’habitude^44 quand toutes les références ont été éliminées, comme le notait Aristote, le plus grand danger réside dans le fait que « qui a passé sa vie parmi la canaille sans rien connaître d’autre ne peut avoir de concept de vertu^45 ». En fin de compte, le dernier recours sera la nature humaine.

De l’absence de normes morales émerge un type particulier de citoyenneté : apathique, passive et non éclairée^46, et donc incapable de choisir adéquatement ses représentants. Cet élément est particulièrement troublant dans un système qui devait s’appuyer sur un haut degré de discernement de la part de son peuple. Dans un contexte où les individus manquent de temps et donc de connaissances adéquates pour participer efficacement à la res publica, le pouvoir de l’état est appelé à se développer. D’autant plus lorsque les gens sont prêts à perdre leur liberté, au nom de la sécurité, comme la crise actuelle l’a prouvé, avec la montée de l’extrême droite dans toute l’Europe. Cette pensée est particulièrement troublante et persistante, symptomatique de notre époque marquée par l’« ethos » du marché et la « transformation du monde en industrie^47 » :

Le danger des usines à cadavres et des trous de l’oubli, c’est qu’aujourd’hui, avec l’augmentation des populations et des sans-abri, des masses toujours plus grandes de personnes deviendront superflues si nous continuons à penser notre monde en termes utilitaristes. Partout, les événements politiques, sociaux et économiques s’inscrivent dans une conspiration silencieuse, usant d’instruments totalitaires conçus pour rendre les hommes inutiles. (....) Les solutions totalitaires peuvent survivre à la chute des régimes totalitaires : les tentations resurgiront chaque fois qu’il semblera impossible de donner le change à la misère politique, sociale ou économique par un moyen digne de l’homme^48.

Le meurtre de masse dans la sphère politique ne fait qu’imiter la production de masse dans le domaine économique. Les gens sont jugés en fonction de leur valeur marchande. Réifiés, les gens finissent par devenir obsolètes et donc jetables. Considérés comme des choses, les êtres humains peuvent être utilisés et manipulés. Dans ce monde utilitaire, les idées, les religions, les idéologies ne présentent un intérêt que « dans la mesure où elles augmentent ou diminuent les perspectives de survie de l’espèce humaine sur la terre ou dans l’univers^49 ». L’origine de ces concepts doit résider dans la formule utilitaire, qui élimine le sens et la finalité et estompe la frontière entre les moyens et les fins.

Si « toute l’histoire européenne à travers les siècles avait enseigné aux citoyens à juger chaque action politique par son cui bono et tous les événements politiques par leurs intérêts particuliers sous-jacents^50 », en l’absence de valeurs, quelles seraient les frontières de la violence politique ? Une société nihiliste, même si elle est attachée à la science, ne peut avoir pour destination finale que le totalitarisme. Le totalitarisme ne procède donc pas de l’ignorance. Et de ce cycle, il ne semble pas y avoir d’échappatoire : « quelle que soit la peine, une fois qu’un crime spécifique est apparu, sa réapparition est plus probable que son émergence initiale n’aurait jamais pu l’être^51 ». Il y a en effet une ressemblance à la fois frappante et effrayante entre la démocratie et le totalitarisme, dans la mesure où le premier ouvre la voie au second^52. Il suffit de comparer les brillants travaux menés par Tocqueville et Hannah Arendt—respectivement Democracy in America et Totalitarianism —pour saisir le sens de cette affirmation^53. Une fois que la différence entre le bien et le mal n’est plus^54—nous aurons alors atteint ce que Platon considérait comme la cause du mal : l’ignorance—les hommes reviennent à un état de nature hobbesien puisque l’instinct de conservation de soi prévaut quand chacun de nous fait ce qu’il veut^55, ouvrant la voie à la plus grande perversité et démontrant pleinement ses conséquences une fois que ces hommes accèdent à la gouvernance, comme Platon le faisait remarquer^56. La perversion ultime est la banalisation de tous les sentiments qui ennoblissent et élèvent la condition humaine, l’amour, l’amitié, la loyauté. Cette évolution démontre la facilité avec laquelle la modernité a détruit la faculté de pensée de l’homme, et surtout de métaréflexion, et sa raison pratique^57, seule faculté sur laquelle reposent la philosophie libérale et la confiance qu’elle voue à la nature humaine. L’élection d’Hitler est la preuve vivante que seule l’action détermine la nature de la personne morale et non l’intention, comme le soulignait Aristote^58.

Conclusion La nécessité de définir un bien commun ?

Quand les mauvaises actions sont associées à la norme et l’acceptable, et que même la criminalité demeure impunie, renversant la légalité, comme le soulignait Platon^59, même aux yeux des gens intelligents,

la seule bêtise n’est pas la source de tous les maux. Il existe dans notre société une peur généralisée de juger ce qui n’a rien à voir avec le verset biblique : « Ne jugez point, et vous ne serez point jugés ». (....) Derrière le refus de juger se cache la suspicion que personne n’est libre, et donc le doute que quiconque est responsable de ce qu’il a fait ou que l’un pourrait s’attendre à ce que l’autre réponde de ce qu’il a fait^60.

Le refus d’obéir à la loi ou de la rendre effective trouve aussi sa cause dans cette tentative de l’homme de devenir causa sui. La tragédie est qu’en définitive, le châtiment a toujours été utilisé en dernier recours pour imposer l’obéissance à des normes morales que l’on croyait évidentes en soi ; comme l’histoire l’a montré, « la loi naturelle elle-même présupposait une sanction divine pour prévaloir sur l’homme comme une contrainte^61 ». Avec la perte des « limitations restrictives qui protégeaient ses frontières, la liberté est devenue impuissante, sans défense^62 », et donc prête à être détruite. Il faut forcer les gens à être libres, comme disait Rousseau. En ce sens, la faculté chrétienne de pardon n’a pas d’applicabilité sur les « péchés » commis dans le domaine politique, en ce sens où la grandeur de la procédure judiciaire permet au pire des individus de redevenir un homme^63.

Dans ce contexte, « les frontières des lois positives sont pour l’existence politique de l’homme ce que la mémoire est pour son existence historique : la garantie de la préexistence d’un monde commun, la réalité d’une certaine continuité qui transcende la durée de vie individuelle de chaque génération^64 ». Autrement dit, ce n’est que dans le corps des lois positives de chaque pays que le ius naturale ou les commandements de Dieu atteignent leur réalité politique^65. Entre le fort et le faible, c’est la liberté qui opprime, tandis que la loi libère^66 et que le rôle de la Constitution est de limiter le pouvoir, de sorte que nous n’aurons pas un gouvernement d’hommes, mais un gouvernement de lois^67. Cela signifie le rejet du pacte social sur lequel se fonde le libéralisme pour

qu’un état poursuive l’objectif de vivre bien, et non pas celui de vivre tout court. (...) On peut en inférer que la vertu doit être la préoccupation d’un état véritablement digne de ce nom, au-delà des simples apparences : sans cette fin, la communauté devient une simple alliance qui ne diffère que par la place des individus qui la composent ; et le droit n’est qu’une convention, « une garantie de justice envers autrui », comme le dit le sophiste Lycophron de Chalcis, mais qui n’a aucun pouvoir réel pour rendre le citoyen bon et juste^68.

Cela suppose une compréhension éthique commune de la société et de ses valeurs ; en d’autres termes, la conclusion d’un accord sur la définition de la « liberté positive ». Pour que la liberté survive, le relativisme ne peut être toléré, surtout celui qui, au nom de la liberté, peut y mettre fin, sous prétexte que les responsabilités associées au gouvernement opéreront in fine une transformation sur des éléments politiques radicaux. Comme l’histoire l’a montré, lorsque la nature de ces éléments est telle qu’elle est incompatible avec le respect des règles du jeu, la liberté sera toujours l’élément le plus faible, prouvant qu’il est nécessaire de « dissoudre les interprétations sophistiques-dialectiques de la politique, toutes basées sur la superstition que quelque chose de bien pourrait résulter du mal^69 », car « ceux qui choisissent le moindre mal oublient très vite qu’ils ont choisi le mal^70 ». À la base de la liberté se retrouvent les valeurs morales et éthiques ; la liberté n’est pas dénuée de substance. Notre système de justice, nos lois, nos institutions, ce qui est criminalisé ou non, reposent sur des conceptions morales. Par conséquent,

Un gouvernement démocratique n’est pas censé devenir complice de son propre renversement en laissant les mouvements gnostiques prospérer à l’abri d’une interprétation confuse des droits civils. Et si, par inadvertance, un tel mouvement s’est développé jusqu’au point critique de capturer la représentation existentielle par la fameuse légalité des « élections populaires », un gouvernement démocratique n’est pas censé s’incliner devant la « volonté du peuple » mais doit mettre fin au danger par la force et, si nécessaire, se détourner de la lettre de la constitution afin d’en préserver l’esprit^71.

Comme le note Voegelin par ailleurs, « bien que .... la force ne suffise pas, il est malheureusement tout aussi vrai qu’elle suscite l’ordre, et que sans elle, l’ordre ne peut être ni créé ni maintenu^72 ». Ces questions, nous voudrions les oublier, car elles renvoient à l’origine des politiques autoritaires. En fait, l’avènement des régimes totalitaires semble avoir inauguré une ère politique du ‘tout ou rien’, par laquelle, comme l’explique Arendt^73, ‘tout’ signifie une infinité indéterminée de formes de vivre-ensemble et où ‘rien’ signifie le malheur inévitable des hommes, une ultime confrontation entre le bien et le mal où la guerre apparaît comme catharsis, dernière possibilité pour l’humanité de renaître^74, lorsque, ayant atteint son point le plus bas, l’homme est confronté à sa condition d’animal. Dans l’impossibilité d’un retour à Dieu, « la mort est le plus grand mal ; et si la vie ne peut être ordonnée par l’orientation de l’âme vers un summum bonum, l’ordre sera motivé par la peur du summum malum^75 ».

Notes

1. Extrait d’un discours prononcé à la Chambre des communes le 11 novembre 1947.

2. MAYER, J. P., Alexis de Tocqueville: Democracy in America, trad. LAWRENCE, George, New York : Doubleday & Co. 1969, www.gutenberg.org/files/816/816-h/816-h.htm.

3. WEBER, Max, The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism, Londres : Routledge, 2001.

4. LOCKE, John, Two Treatises of Government, éd. HOLLIS, Thomas, Londres : A. Millar et al. 1764, http://oll.libertyfund.org/titles/222.

5. Id.

6. FILMER, Sir Robert, Patriarcha; of the Natural Power of Kings. By the Learned Sir Robert Filmer Baronet, Londres : Richard Chiswell, 1680, http://oll.libertyfund.org/titles/221.

7. MILL, John Stuart, On Liberty, Vol. XXV, Part 2, The Harvard Classics, New York : p.f. Collier & Son, 1909-1914, http://ebooks.adelaide.edu.au/m/mill/john_stuart/m645o/index.html.

8. LOCKE, John, The Works of John Locke in Nine Volumes, Vol. 1, Londres : Rivington, 1824, http://oll.libertyfund.org/titles/761.

9. L’utilitarisme trouve alors ses vrais fondements chez Locke.

10. SMITH, Adam, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, éd. Edwin Cannan, Londres : Methuen & Co. 1904, www.econlib.org/library/Smith/smWN.html.

11. Id.

12. BENTHAM, Jeremy, Introduction to the Principles of Morals and Legislation, Oxford : Clarendon Press, 1907, www.econlib.org/library/Bentham/bnthPML.html.

13. Id., Chapter 1.

14. MILL, John Stuart, Utilitarianism, Londres: Longmans, Green, Reader, and Dyer, 1871, www.gutenberg.org/files/11224/11224-h/11224-h.htm.

15. Id., chapitre II.

16. Dans De la liberté, Mill soutient que la liberté consiste à faire ce que l’on désire et que l’individu n’a pas à justifier ses actions à la société.

17. KANT, Emmanuel, The Critique of Practical Reason, trad. PLUHAR, Werner S., Indianapolis : Hackett Publishing Company, Inc. 2002.

18. Id., livre I, chapitre I.

19. HUME, David, An Enquiry concerning Human Understanding, Londres : A. Millar et al., 1748, www.gutenberg.org/files/9662/9662-h/9662-h.htm.

20. ARISTOTE, « L’Éthique à Nicomaque », The Internet Classics Archive, http://classics .mit.edu/Aristotle/nicomachaen.2.ii.html.

21. SCHMITT, Carl, Parlementarisme et démocratie, Paris : Threshold, 1988, p. 31.

22. WAGNER cité dans HABERMAS, Jürgen, Après l‘État nation. Une nouvelle constellation politique, Paris : Fayard, 2000, p. 261.

23. ARENDT, Hannah, On Revolution, Londres : Penguin Books, 1990, p. 215.

24. HABERMAS, Jürgen, Après l‘État nation.

25. HAWKINGS, Robert B. Jr, « Power-Sharing and Municipal Governance », in Constitutional Design and Power-Sharing in the Post-Modern Epoch, éd. ELAZAR, Daniel J., Lanham : University Press of America, 1991, p. 82.

26. HABERMAS, Jürgen, Après l‘État nation, p. 97.

27. Id., 98.

28. ARENDT, Hannah, Totalitarianism, New York : Harvest Books, 1968, p. 36.

29. MILL, Utilitarianism.

30. ROUSSEAU, Jean-Jacques, Du Contrat social, dir. BURGELIN, Pierre, Paris : Garnier-Flammarion, 1966.

31. SCHAFF, Philip, « NPNF1-02. St. Augustine’s City of God and Christian Doctrine », dans Nicene and Post-Nicene Fathers, Series I, Volume 2, Grand Rapids, É.-U. : WM. B. Eerdmans Publishing Company, 2005, book XII, chapitre 7, www.ccel.org/ccel/schaff/npnf102.iv.XII.7.html.

32. HORKHEIMER, Max et ADORNO, Theodor W., Dialectic of Enlightenment , Stanford : Stanford University Press, 2002, p. 69.

33. Id., 90. Je dois cette équation à Horkheimer et Adorno.

34. PLATON et ZEYL, Donald J., Gorgias, Indianapolis : Hackett Pub. Co., 1987, pp. 469a-479e.

35. ARENDT, Hannah, Between Past and Future, New York : Penguin Books, 2006, p. 32.

36. COMTE, Auguste et MARTINEAU, Harriet, The Positive Philosophy of Auguste Comte, Londres : J. Chapman, 1853.

37. ARENDT, Between Past and Future, pp. 252-254.

38. DE SECONDAT, Charles, Baron de Montesquieu, The Spirit of Laws, trad. NUGENT, Thomas, Londres : G. Bell & Sons, 1914, livre XIX, chapitre 16.

39. Id., livre VIII, chapitre 8.

40. ARISTOTE, « L’Éthique à Nicomaque », The Internet Classics Archive, http://classics .mit.edu/Plato/republic.8.vii.html.

41. NIETZSCHE, Friedrich, On the Genealogy of Morals, Oxford : Oxford University Press, 2008.

42. LOCKE, Two Treatises of Government.

43. ARENDT, On Revolution, p. 158.

44. ARISTOTE, « L’Éthique à Nicomaque », livre II, chapitre 1.

45. KANT cité dans ARENDT, Hannah, Responsibility and Judgement, Westminster : Knopf Publishing Group, 2003, p. 61.

46. La relation entre la moralité et l’amélioration de la citoyenneté avait été clairement illustrée dès l’Antiquité, de Socrate à Cicéron.

47. HORKHEIMER et ADORNO, Dialectic of Enlightenment, p. 29.

48. ARENDT, Totalitarianism, p. 157.

49. HORKHEIMER et ADORNO, Dialectic of Enlightenment, p. 185.

50. ARENDT, Totalitarianism, p. 46.

51. ARENDT, Hannah, Eichmann in Jerusalem. A Report on the Banality of Evil, Londres : Penguin Books, 2006, p. 273.

52. Il y a vingt-cinq siècles, Platon expliquait pourquoi les démocraties dégénèrent inévitablement en tyrannies.

53. MAYER, Alexis de Tocqueville: Democracy in America et ARENDT, Totalitarianism.

54. Ce flou ne s’applique plus, comme le pensait Kant, lorsque [l’homme] est conscient de la loi morale, mais qu’il a néanmoins adopté dans sa maxime l’écart (occasionnel) par rapport à celle-ci. KANT, Emmanuel, Religion Within the Bounds of Bare Reason, trad. PLUHAR, Werner S., Hackett Publishing, 2009, Livre Un, III, www.hkbu.edu.hk/~ppp/rbbr/toc.html.

55. « L’abondance n’a pas besoin de loi, et l’accusation d’anarchie de la civilisation ressemble presque à une dénonciation de l’abondance (...) c’est le manque de contact entre les troglodytes qui est la véritable raison de l’absence de lois objectives... » HORKHEIMER et ADORNO, Dialectic of Enlightenment, pp. 50-51.

56. « La République de Platon », livre VIII.

57. Kant avait déclaré que la volonté est la faculté de choisir seulement ce que la raison reconnaît comme bon.

58. ARISTOTE, « L’Éthique à Nicomaque », livre III, chapitre IV.

59. « La République de Platon », livre VIII.

60. ARENDT, Responsibility and Judgement, p. 19.

61. ARENDT, On Revolution, p. 191.

62. ARENDT, Hannah, « What is Authority » dans Between Past and Future, New York : The Viking Press, 1961, pp. 91-142.

63. ARENDT, Responsibility and Judgement, p. 148.

64. ARENDT, Totalitarianism, p. 163.

65. Id., p. 162.

66. Jean-Baptiste Henri Lacordaire.

67. ARISTOTE, « L’Éthique à Nicomaque », livre V, chapitre X.

68. ARISTOTE, « La Politique d’Aristote », The Internet Classics Archive, livre III, http://classics.mit.edu/Aristotle/politics.3.three.html.

69. ARENDT, Totalitarianism, p. 140.

70. ARENDT, Responsibility and Judgement, p. 36.

71. VOEGELIN, Eric, The New Science of Politics, Chicago : The University of Chicago Press, 1987, p. 144.

72. VOEGELIN, Eric, Collected Works. The Nature of the Law and Related Legal Writings, vol. 27, Columbia : University of Missouri Press, 1991, p. 86.

73. ARENDT, Totalitarianism, p. 141.

74. HESSE, Hermann, Demian, New York : Harper Perennial Modern Classics, 1999.

75. VOEGELIN, The New Science of Politics, p. 182.

*Professeure assistante et chercheuse à l’Institut d’Orient et au Centre d’étude de l’administration et des politiques publiques de l’École des sciences sociales et politiques de l’Université de Lisbonne.

DAVID, Isabel, « Rethinking Liberal Democracy: Prelude to totalitarianism », Journal of Liberty and International Affairs 1, n° 1, 2015, UDC 327 - ISSN 1857-9760. Publié en ligne par l’Institut de recherche et d’études européennes—Bitola à l’adresse www.e-jlia.com.

Le lien entre crime et conflit et la guerre civile en Syrie

CHRISTINA STEENKAMP, PHD[*]

En janvier 2017, la guerre civile en Syrie avait fait près de 5 millions de réfugiés, 6,3 millions de déplacés à l’intérieur du pays, 13,5 millions de Syriens nécessitant une aide humanitaire^1 et 500 000 morts d’après les estimations^2. Le regard porté par les occidentaux à la guerre civile en Syrie est généralement axé sur l’utilisation des armes chimiques par le gouvernement de M. Bachar el-Assad, sur les succès militaires et la brutalité de l’État islamique en Irak et en Syrie (ISIS)3, sur l’engagement militaire de la Russie et sur la crise des « réfugiés » découlant du conflit. Ce document étudie un aspect souvent omis et pourtant central dans la longévité et l’intensité du conflit : le rôle du crime organisé dans la guerre civile en Syrie.

L’UNESCO a, dès le début du conflit, tiré la sonnette d’alarme concernant le développement du commerce illégal d’antiquités et d’artefacts syriens. Tant les responsables politiques^4 que les communautés de chercheurs^5 ont constaté la prolifération du crime organisé pendant la guerre. Ces études montrent de quelle façon les protagonistes du conflit syrien prennent part à un large éventail d’activités économiques illégales, dont la traite d’êtres humains, la contrebande de pétrole, le commerce illégal de narcotiques, les enlèvements et les pillages. Si ces activités ont une rentabilité variable, elles génèrent des fonds suffisants pour permettre aux insurgés et au gouvernement d’acheter des armes, de rémunérer les combattants, de fournir à la population des services sociaux et d’établir des institutions dans les zones qu’ils contrôlent. Ces facteurs sont primordiaux, car ils permettent la multiplication des groupes armés et entretiennent le conflit. Or, on sait peu de choses sur la façon dont la guerre contribue à la recrudescence des pratiques économiques illicites. Ce document analyse les interactions entre la guerre et le crime organisé dans le contexte de la guerre civile en Syrie.

On admet communément que le crime organisé contribue à entretenir le conflit violent^6 et la menace qu’il représente pour la paix, pour la sécurité et pour la stabilité à l’échelle internationale^7. Cette interaction ou lien entre crime organisé et conflit (crime-conflict nexus) a été analysée dans différents contextes comme la Colombie^8, le Mali^9, l’Afghanistan^10 et l’Irak^11. Cet article contribue à l’étude du lien entre crime et conflit, car il décrit comment, en Syrie, les groupes armés se livrent à la fois à des activités politiques et à des activités criminelles, comment l’activité criminelle organisée a une portée significative en temps de guerre et comment les civils participent au lien entre crime et conflit.

Cet article pose que le crime organisé en Syrie est à la fois la conséquence et le moteur de la guerre. Il part du postulat selon lequel le lien entre crime et conflit est essentiel pour comprendre la guerre civile en Syrie. Dans la première partie, l’attention sera portée sur la façon dont la guerre laisse une large place au crime organisé. La guerre civile affaiblit la capacité de l’État à faire appliquer les lois et, de ce fait, offre des opportunités aux acteurs du crime organisé. En outre, la guerre met la population à rude épreuve. Cela génère dans le pays une demande de biens de consommation sur les marchés noir et gris et génère une main-d’œuvre que l’économie illicite est en mesure d’absorber. Par conséquent, la guerre civile crée une multitude de groupes armés non étatiques ayant besoin d’argent pour mener la guerre. Ces groupes, qui se tournent vers l’économie illicite pour en tirer profit, contribuent de façon décisive à l’expansion de ces marchés et ouvrent de nouvelles voies à la criminalité organisée internationale.

La deuxième partie de l’argument est consacrée à la façon dont le crime organisé entraîne la guerre. L’économie illicite florissante, trait marquant de la guerre civile en Syrie, en affecte l’intensité et la durée. Les groupes armés disposent de revenus, ce qui signifie qu’ils ont la possibilité de combattre plus longtemps et plus violemment. Ils ont en outre les moyens d’offrir aux communautés de leur base arrière des ressources politiques et sociales. Ils peuvent donc être perçus comme des acteurs politiques légitimes et recevoir le soutien de la population. Cela aggrave la fragmentation du pouvoir central, désagrège le contrat social entre la société et l’état^12 et complexifie la sortie du conflit. Les relations entre populations locales, groupes armés et crime organisé sont donc au cœur de l’articulation entre le crime organisé et la guerre.

Ce document analyse les mécanismes de consolidation mutuelle du crime et du conflit : comment la guerre ouvre-t-elle la voie à l’expansion d’une économie illicite ? et comment le crime organisé, à son tour, favorise-t-il la guerre ? Dans un premier temps, cette étude fournit un aperçu de la littérature sur le crime organisé et la guerre. Ensuite, elle décrit le crime organisé en Syrie, avant et pendant la guerre civile. Après ce tour d’horizon, la première partie de l’argument (selon laquelle la guerre ouvre la voie à la criminalité) envisage les conditions de faisabilité du crime organisé en Syrie. Ensuite, la deuxième partie de l’argument (selon laquelle le crime organisé est un moteur du conflit) analyse la façon dont les groupes armés utilisent les revenus tirés de l’économie illicite et dans quelle mesure cela influence le conflit. L’article conclut par des réflexions sur la contribution de cette étude de cas du lien entre crime et conflit et sur les perspectives de paix en Syrie. Pour commencer, il convient de définir le concept de crime organisé.

Le crime organisé

Le concept de crime organisé est encore aujourd’hui largement controversé. Il est généralement envisagé sous l’angle de l’application des lois. La Convention de Palerme et l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC), par exemple, définissent un groupe criminel organisé comme étant :

Un groupe structuré de trois personnes ou plus existant depuis un certain temps et agissant de concert dans le but de commettre une ou plusieurs infractions graves ou infractions établies (…) pour en tirer, directement ou indirectement, un avantage financier ou autre avantage matériel^13.

En 2011, le ministère britannique de l’Intérieur définissait le crime organisé ainsi :

Personnes, travaillant normalement avec d’autres, dotées de la capacité et de la capabilité à commettre un crime grave de façon continue, ce qui inclut des éléments de planification, de contrôle et de coordination, et profite à ceux qui sont impliqués. La motivation est souvent, mais pas toujours, le gain financier^14.

Ces définitions présentent plusieurs caractéristiques communes : elles soulignent la nature collective du crime organisé (perpétré par un groupe, et non des personnes seules), sa longévité, le fait qu’il se déroule en marge de la loi et que l’objectif général est d’en tirer un profit. Cette approche repose sur des prémisses normatives relevant de la dichotomie entre le légal et l’illégal^15, une vision essentiellement étatique. Ces définitions traditionnelles conduisent à examiner le rétablissement de l’autorité de l’état et l’aptitude des institutions politiques à répondre au crime organisé. La perspective de l’application des lois s’inscrit parfaitement dans le paradigme de la paix libérale qui laisse une large place à la promotion de la démocratie, à l’état de droit et à la consolidation des institutions étatiques.

Cependant, l’analyse sous l’angle de l’application des lois présente de grandes faiblesses. Elle part du principe que l’état est légitime et que les organisations criminelles sont illégitimes, un point de vue qui n’est pas forcément partagé par la population dans les zones où l’autorité de l’état est contestée voire faible^16. Ces étiquettes attribuées par l’état ne reflètent donc pas nécessairement l’idée que se font les civils d’une activité économique légitime. L’économie illégale peut même trouver un soutien local important.

La perspective de l’application des lois présente une autre faiblesse, celle de minimiser la façon dont ces activités modifient la nature de l’état lui-même. Les relations étroites encouragées entre le crime organisé et les représentants de l’état conduisent à une distorsion des économies locales, car les politiques gouvernementales visent davantage à servir les intérêts du crime organisé que ceux de la population^17. Les économies locales évoluent au fur et à mesure que les groupes criminels perçoivent des impôts et permettent aux civils de contourner les marchés formels.

Les détracteurs de la perspective de l’application des lois avancent également que le crime organisé se définit plutôt comme une activité que comme une identité, car les acteurs mettent un pied dans les activités illégales puis en ressortent. Les réseaux criminels organisés obéissent à des motivations variées, qui ne relèvent pas toujours du gain financier, mais peuvent avoir un fondement politique^18. Ce point de vue prend en compte la diversité des activités auxquelles un acteur du conflit peut se livrer.

Cette autre conceptualisation du crime organisé s’écarte de la dichotomie légal/illégal et tient davantage compte de la complexité des environnements politiques, économiques et sociaux au sein desquels les réseaux criminels organisés opèrent. Il ne fait pas de doute que cette approche s’inscrit davantage dans l’axe de cette étude, qui reconnaît que le crime organisé peut poursuivre des objectifs variés. La violence remplit alors un objectif double : elle sert à la fois des besoins individuels et des besoins organisationnels et stratégiques^19.

Cela s’applique particulièrement au lien entre le crime et le conflit, dans lequel les frontières entre les acteurs politiques et criminels sont de plus en plus brouillées. Non seulement ils poursuivent des objectifs variés, mais ils ont également un impact variable selon qu’ils instaurent des relations sociales, politiques et économiques avec les populations et les états où ils opèrent. En outre, l’analyse critique du crime organisé met en évidence les relations entre les populations locales, les groupes armés et l’économie illicite, un thème récurrent dans cette recherche.

Guerre civile et crime organisé

La relation entre crime organisé et conflit est progressivement reconnue dans l’étude de la guerre civile. Des théories de « nouvelles guerres » sont apparues dans les années 1990 avec l’intérêt croissant des chercheurs pour les possibilités de développement que la mondialisation et la guerre offraient au crime organisé^20. Dans le nouveau contexte de l’après-guerre froide, les régimes comme les insurgés devaient trouver de nouvelles sources de revenus, car les soutiens extérieurs (notamment les États-Unis et l’USSR) se désengageaient des conflits internes^21. Selon les analyses d’experts, la guerre civile est source de profit pour les insurgés et les états qui exploitent les richesses du sous-sol comme le pétrole, les diamants ou les gisements miniers^22. Les études avançaient que dans le cadre d’un conflit, le potentiel d’enrichissement personnel détermine la faisabilité de la guerre, son intensité et sa longévité. Cette thèse de l’avidité a suscité un grand intérêt chez les chercheurs et a soulevé un débat sur l’importance des causes de la guerre relevant de l’économie politique, par rapport à des causes politiques plus conventionnelles liées à l’inégalité, la discrimination et les doléances politiques^23.

Les nouvelles théories sur la guerre et la thèse de l’avidité soulignent le rôle de la mondialisation comme catalyseur de l’activité des réseaux criminels internationaux et, dans le même temps, la coopération croissante entre le crime organisé et les acteurs politiques violents. Cette coopération bénéficie à la fois aux acteurs politiques et à la criminalité : les auteurs de violence politique se livrent au crime organisé pour en tirer un gain financier, tandis que la criminalité se développe sur le terreau de la guerre.

Aux États-Unis, après le 11-septembre, un aspect de cette relation est nettement ressorti. La littérature sur le lien entre criminalité et terrorisme se concentre sur la dynamique et les réseaux impliqués dans le financement du terrorisme international^24. Ce faisant, les études révèlent les alliances entre criminalité organisée et réseaux terroristes, qui coexistent pour leur bénéfice mutuel. La littérature montre comment le terrorisme international s’est livré à un éventail d’activités criminelles organisées dans le but de financer la violence politique^25.

Une approche similaire de l’étude de la guerre civile s’est généralisée. L’attention est ici portée sur les conflits particuliers, délimités géographiquement, par opposition à la dimension mondiale du terrorisme international. C’est ce que l’on a appelé le lien entre crime et conflit^26.

La littérature sur le lien entre le crime et le conflit met en évidence l’erreur consistant à distinguer formellement le crime organisé de la violence politique : les groupes criminels organisés peuvent poursuivre des objectifs politiques et, de même, les groupes politiques peuvent recourir au crime organisé pour financer leurs actes de violence^27. Or, plus les objectifs et les activités de la criminalité organisée et de la violence politique sont imbriqués, plus la violence augmente. Le crime organisé et le conflit deviennent interdépendants et s’exacerbent mutuellement^28. Dans l’économie de guerre qui en résulte, la violence devient le point d’entrée pour participer à ces activités, car les groupes usant de la force sont les plus à même d’accéder aux opportunités économiques^29. La littérature sur le lien entre crime et conflit montre en effet dans quelle mesure, lors d’un conflit violent, la criminalité organisée est politique : elle finance la violence politique, elle influe sur les capacités des acteurs politiques locaux et elle a des conséquences politiques à long terme pour la construction de la paix et de l’état.

Cet article examine la façon dont la guerre civile permet au crime organisé, considéré comme un ensemble d’activités plutôt que d’acteurs, de se développer. Le postulat fondamental de cette approche est que la plupart des groupes armés en Syrie se livrent à une violence à la fois politique et criminelle. Cette recherche cherche à savoir comment la violence à grande échelle ouvre la voie au crime organisé, qui, à son tour, favorise et prolonge le conflit.

Généralement, différents segments de la société participent à l’économique illicite en temps de guerre : les populations, qui produisent et consomment les marchandises et les services illégaux, les groupes criminels comme la mafia et les réseaux de la drogue, les groupes militaires armés et les terroristes, les insurgés ou les paramilitaires, ainsi que les représentants gouvernementaux corrompus et les responsables de l’application des lois^30. L’un des aspects principaux de cette analyse est la place centrale des relations entre les groupes armés et les populations locales dans le lien entre le crime et le conflit. La guerre permet en effet de resserrer les liens entre les insurgés et les civils. La discussion qui suit montre à quel point ces relations sous-tendent l’économie illicite qui s’est répandue dans le contexte de la guerre civile en Syrie.

La guerre civile en Syrie

Le conflit qui sévit actuellement en Syrie a débuté en mars 2011 par des soulèvements populaires contre le régime autoritaire du président Assad et par des appels à la libération de prisonniers politiques^31. La réponse violente du gouvernement a provoqué l’intensification et l’expansion des protestations. On a pensé au début que le mouvement protestataire s’inscrivait dans la foulée de la contagion contestataire dite « printemps arabe » qui a agité le Yémen, la Tunisie, l’Égypte et la Libye en 2010-2011. Or, la révolte syrienne s’est vite révélée plus intense et enracinée ; en 2012, le Comité international de la Croix-Rouge l’a officiellement déclarée guerre civile.

Plus d’un millier de groupes différents seraient impliqués dans le conflit^32. On compte parmi eux le gouvernement de M. Bachar El-Assad, soutenu par le Hezbollah au Liban, le groupe terroriste État islamique (ISIS, mouvance salafiste en faveur d’une application conservatrice de la loi islamique), le groupe djihadiste sunnite Jabhat al Nosra (Front de défense du peuple syrien qui, après s’être allié à Al-Qaïda, s’en est séparé en 2016 et s’est alors rebaptisé Jabhat Fatah Al-Cham), YPG (les Unités de protection du peuple kurde), les groupes islamistes Ahrar Al-Cham et Jaych Al-Islam et l’Armée syrienne libre^33. Outre ces groupes très influents, il existe une myriade de groupes plus petits qui vont et viennent, et coopèrent à des degrés divers avec les groupes plus importants^34. Le conflit s’est internationalisé, la Russie et l’Iran apportant progressivement leur soutien militaire et financier au pouvoir en place, tandis que les États du Golfe et l’Arabie saoudite appuient les groupes islamistes sunnites^35.

Une série de facteurs politiques, économiques, ethniques et sociaux sont à l’origine de ce conflit, notamment les inégalités croissantes et le chômage des jeunes, fruits de la libéralisation économique menée par le régime de M. Assad dans les années qui ont suivi le soulèvement. L’éclatement de la guerre traduit également l’insatisfaction face au système clientéliste soigneusement entretenu par le régime baasiste syrien. L’État a principalement concentré la fourniture des services publics comme la distribution d’électricité, l’emploi, l’école, l’aide à l’agriculture et les services de santé dans les zones où son soutien était le plus important^36. La secte alaouite (dont Assad est membre) ayant longtemps occupé le pouvoir, le mécontentement des sunnites a également favorisé le conflit^37.

Le crime organisé en Syrie avant la guerre

Le crime organisé n’est pas nouveau en Syrie. Le pays est de longue date une zone de transit pour la drogue en provenance d’Europe, de Turquie, du Liban et à destination de la Jordanie, de l’Irak et du Golfe persique^38. Bien avant la guerre, la Syrie était aussi en proie au pillage de ses sites archéologiques et à la contrebande d’antiquités^39. Matt Herbert retrace de façon détaillée l’histoire de la contrebande et du crime organisé d’avant-guerre en Syrie^40. Dès la création de l’État, après la chute de l’Empire ottoman, les tribus et groupes transfrontaliers locaux se livraient au trafic de bétail et de biens de consommation (et, dans une moindre mesure, de drogues) entre la Syrie et les pays limitrophes. Au début, le gouvernement syrien ne participait pas directement à l’économique illicite, exception faite des représentants du pouvoir qui en ont tiré un gain financier personnel. Selon Herbert, deux événements majeurs ont motivé et rendu possible la participation active du régime syrien au crime organisé.

Premièrement, l’invasion syrienne en 1976 et l’occupation du Liban ont marqué le début d’une période de coopération bien établie entre le gouvernement syrien et les groupes criminels basés au Liban. Des réseaux de corruption liant les représentants du gouvernement et les contrebandiers se sont mis en place. L’armée syrienne en particulier s’est solidement ancrée dans le commerce libanais de hachich et d’héroïne en taxant les trafiquants. Les sanctions occidentales prises contre l’Irak dans les années 1990 constituent le deuxième événement majeur ayant incité et autorisé le régime syrien à accroître sa participation dans l’économie illicite transnationale. La Syrie a aidé l’Irak à contourner ces sanctions en encourageant et en dirigeant directement des réseaux de contrebande d’armes, d’articles de luxe, de denrées et de pétrole en provenance et à destination de l’Irak. Après l’invasion de l’Irak dirigée par les États-Unis, le régime syrien a mis fin à son engagement direct dans les réseaux de contrebande, tout en continuant à taxer le trafic juteux d’artefacts et de pétrole entre l’Irak et la Syrie.

Plusieurs facteurs expliquent la progression de l’économie illicite en Syrie avant la guerre civile. Sa position géographique centrale au Moyen-Orient est idéale pour le crime organisé. Son accès à la mer tourne la Syrie vers les marchés internationaux et la positionne comme pays d’exportation. La Syrie est bordée de frontières longues et poreuses avec des états faillis abritant des réseaux criminels organisés, comme l’Irak, la Turquie et le Liban^41. L’infrastructure syrienne d’avant-guerre était propice au développement d’activités économiques illicites : le pays disposait d’un maillage routier dense assurant les liaisons avec les ports maritimes, d’un réseau performant de distribution d’électricité et d’un tissu industriel relativement riche^42. Ces facteurs, combinés à l’incapacité (et au refus) de l’État de surveiller ses zones frontalières, ont formé le terreau du crime organisé.

Cette discussion a suggéré qu’une série d’acteurs étaient impliqués dans les réseaux de crime organisé dans la Syrie d’avant-guerre ; ils sont, pour la plupart, toujours actifs. Il s’agit notamment de tribus locales, de contrebandiers transfrontaliers à la petite semaine, de réseaux plus importants et sophistiqués de trafiquants et du régime syrien lui-même. Les shabiha en offrent un exemple intéressant, car le groupe s’est livré à la criminalité organisée tant avant que pendant la guerre civile^43. Les shabiha formaient un petit groupe de milices gouvernementales (issus pour la plupart de la secte alaouite d’Assad) qui se sont violemment ancrées dans le commerce illicite et la contrebande dans les zones frontalières au cours des années 1980 et 1990. Le déclenchement de la guerre civile a conduit à une explosion de leurs effectifs, notamment grâce à la libération, par le gouvernement, de criminels de carrière en échange de leur loyauté au régime, au début du conflit. Les shabiha montrent dans quelle mesure des groupes armés peuvent assurer un rôle à la fois politique et criminel et à quel point ce rôle peut évoluer dans le temps : ces groupes restent profondément ancrés dans la criminalité organisée en période de guerre, mais ils se livrent également à la violence politique, comme le font les milices gouvernementales qui contrôlent les villes et les villages. Les shabiha illustrent un aspect important du lien entre crime et conflit : la capacité d’un groupe armé à revêtir des identités politique et criminelle puis à s’en défaire en fonction des circonstances.

L’économie illicite s’est développée au fur et à mesure de l’intensification du conflit. Prenons l’exemple du trafic d’armes en Syrie : au début du conflit, les groupes armés syriens fournissaient les pays limitrophes (généralement l’Irak) en traversant la frontière à vélo, à dos d’âne ou à pied^44. Or, avec l’intensification et la prolongation du conflit, les réseaux de contrebande d’armes se sont sophistiqués. En 2012, l’Armée syrienne libre s’est approvisionnée par l’entremise de trafiquants professionnels et de revendeurs internationaux. Depuis le début de la guerre, de nouveaux réseaux sont apparus pour satisfaire à la demande en armes, en carburant et en produits de consommation^45. Brosser un tableau précis de la coopération entre groupes politiques armés et groupes criminels est une tâche compliquée, entre autres parce que la distinction entre les motivations et les activités criminelles et politiques est floue^46. Toutefois, il ressort de cela que les groupes rebelles ont su mettre à profit les opportunités économiques que la guerre leur présente.

Le crime organisé pendant la guerre syrienne

Ce document avance enfin que le crime organisé aggrave le conflit en Syrie et en est à la fois la conséquence. Il convient de présenter l’éventail d’activités illicites pratiquées dans le contexte de la guerre civile en Syrie. Les activités décrites ci-après coexistent généralement dans le même cadre et sont menées par les mêmes acteurs. Par conséquent, le document s’attache davantage à traiter des activités composant l’économie illicite durant la guerre en Syrie, qu’à décrire l’engagement de chaque groupe armé.

La littérature sur le lien entre crime et conflit recense les activités économiques illicites permettant aux différentes parties d’en tirer un gain financier : le commerce illégal et la contrebande de ressources naturelles comme les diamants alluviaux (comme en Sierra Leone), le bois (comme au Cambodge), les minéraux (comme en RDC) et le pétrole (comme en Iran). Le trafic international de drogues explique dans une large mesure l’intensité et la longévité de la guerre civile en Colombie, où les FARC se sont livré des décennies durant à la production de cocaïne^47. Le commerce de l’héroïne est en lien étroit avec la participation des talibans à la culture du pavot en Afghanistan^48. Enfin, le commerce de narcotiques dans les Balkans, évalué à un milliard de dollars, a joué un rôle prépondérant dans la guerre au Kosovo^49.

La capacité d’un groupe armé à contrôler les mouvements transfrontaliers est primordiale tant pour son succès politique qu’économique. Le contrôle d’un territoire syrien ne traduit pas seulement la prouesse militaire et géopolitique du groupe, mais il lui assure également l’accès à des sources de revenus. Une économie illicite secondaire s’est construite autour des flux `non officiels de produits avec des zones voisines assiégées. Les pots-de-vin et les taxes versés aux points de passage le long des frontières ou sur les autoroutes sont une importante source de revenus pour les milices locales et les officiers des forces armées^50. Les rebelles aux postes frontaliers exigent le paiement d’une taxe pour le passage des véhicules et des piétons et la circulation d’articles de luxe, de denrées, de bétail et de pétrole en provenance et à destination des pays limitrophes^51.

Le trafic transfrontalier le plus lucratif est celui du pétrole. Les modes d’extraction, de transport, de taxation et de vente du pétrole varient énormément en fonction des groupes ou des régions^52. Dans certains cas, le chef de la tribu locale est chargé d’exploiter les petits champs pétrolifères qu’il contrôle et produit environ 300 à 1000 barils par jour^53. Les milices locales taxent ensuite la contrebande de pétrole sur leur territoire ou assurent une protection armée (payante) des raffineries rudimentaires^54. ISIS, par exemple, est largement impliqué dans l’extraction et la contrebande de brut. À son apogée, le groupe contrôlait environ 80 pour cent des champs pétrolifères syriens (notamment Deir az-Zour, le gisement le plus important) et produisait 65 000 barils de brut par jour^55. Le pétrole est devenu l’une des principales sources de revenus d’ISIS. Il est impossible de connaître précisément les chiffres, mais selon certaines estimations, l’organisation aurait gagné environ 2 millions de dollars par jour grâce au contrôle et à la vente de pétrole en Syrie et en Irak^56. ISIS vend son brut à des acheteurs locaux et internationaux, y compris à son plus grand adversaire, le régime de M. Assad, par l’entremise de plusieurs intermédiaires^57. Cette coopération stratégique entre le régime et l’un de ses adversaires les plus farouches illustre la multitude et l’évolution des modes de coopération entre groupes armés, un trait marquant des contextes de conflit^58.

La production et la contrebande de la fénétylline, un narcotique interdit en Syrie, ont cristallisé l’attention des médias internationaux. Commercialisée sous le nom de rue Captagon^59, cette amphétamine est une drogue euphorisante populaire dans la Péninsule^60. Or, selon certains rapports, les combattants de toutes les parties du conflit syrien en consomment, ce qui leur a valu d’être baptisés « soldats super-humains » par le magazine TIME^61. Au début de l’année 2014, l’ONU faisait état d’une augmentation de la production d’amphétamines en Syrie^62 et de la participation directe de certains groupes armés à la production et au trafic transfrontalier de Captagon^63.

Le pillage est une autre forme d’activité économique illicite. L’Irak de l’après-Saddam offre un exemple notable de pillage à grande échelle en contexte de conflit violent. Dans le chaos qui a suivi la chute du régime de Saddam Hussein, les hôpitaux, les musées et les boutiques ont été dévalisés. Le pillage est souvent un symptôme de l’effondrement d’une structure politique et sécuritaire au début de la guerre^64. Dans le cas de l’Irak et de la Syrie, les conditions permettant le pillage, à savoir la disponibilité des articles susceptibles d’être pillés (comme le pétrole et les artefacts culturels), la présence de groupes importants (individus et groupes armés) capables de pillage et un environnement culturel permissif^65, étaient en place. Selon les rapports, des membres de groupes pro-régime sont autorisés à piller les zones auparavant tenues par les rebelles. Les rebelles volent les usines et les zones industrielles qu’ils contrôlent et vendent leur butin sur les marchés locaux et internationaux^66.

Le pillage d’antiquités est devenu caractéristique de la symbiose entre le conflit syrien et le crime organisé. En octobre 2013, l’UNESCO tirait la sonnette d’alarme sur la recrudescence des vols d’antiquités et d’autres artefacts précieux de Syrie, et des rapports faisaient état de trafic et de contrebande endémiques dans de nombreuses zones contrôlées par les rebelles^67. La razzia des sites archéologiques syriens et la vente des objets sur les marchés internationaux sont monnaie courante^68. En 2015, les images satellites des sites historiques avant et après le début de la guerre montrent l’importante progression des prospections archéologiques illégales sur le territoire syrien^69. Chose intéressante, cette analyse des fouilles archéologiques a apporté la preuve d’une recrudescence aussi bien des pillages mineurs (qui sont probablement le fait de simples civils cherchant à assurer leur survie économique) que des pillages massifs exigeant des moyens organisationnels et mécaniques généralement plus destructeurs. Selon les estimations, les groupes rebelles ont tiré de ces transactions environ 300 à 500 millions de dollars sur la période 2013–2015^70.

Le contrôle des céréales est une activité insolite du crime organisé en Syrie. José Ciro Martínez et Brent Eng offrent un compte-rendu fascinant sur l’avantage politique que procure la fourniture de pain en Syrie. L’on comprend mieux pourquoi les boulangeries sont souvent ciblées lors des campagnes militaires^71. Le pain subventionné est de longue date la pierre angulaire de l’État providence en Syrie. Quand les groupes d’insurgés ont étendu leur emprise territoriale, ils ont continué à fournir cette denrée publique, afin de gagner le cœur et l’esprit de la population. Plusieurs groupes armés syriens rackettent le secteur céréalier, imposant aux boulangeries de payer pour être mises à l’abri des autres groupes. Dans d’autres cas, ce sont les insurgés qui se chargent eux-mêmes de moudre le blé^72.

Les enlèvements et les prises d’otages font également partie de la criminalité organisée dans les zones de conflit. Le kidnapping est pratiqué par les rebelles comme par les forces syriennes de sécurité. Les demandes de rançons sont souvent négociées via une chaîne d’intermédiaires à laquelle participent les comités locaux de paix^73. Les estimations portent les profits engrangés par ISIS grâce aux rançons à 45 millions de dollars pour l’année 2014^74. Les prises d’otages revêtent une valeur hautement symbolique pour les groupes terroristes, car elles leur font de la publicité et leur donne un avantage psychologique sur leur ennemi. Contrairement aux attaques terroristes, généralement non discriminatoires, les groupes terroristes sélectionnent le plus souvent les personnes séquestrées afin d’optimiser les retombées, notamment publicitaires, de leur acte^75.

Cette section décrit comment un éventail d’acteurs prend part aux très lucratifs marchés illicites en Syrie. Ces activités économiques vont de l’extraction et du trafic de pétrole, importantes sources de profits, au commerce illégal de narcotiques et d’antiquités, et du contrôle de la filière céréalière et de la production de pain aux enlèvements et prises d’otages. Certes, la dimension économique illégale du conflit syrien couvre probablement d’autres activités, mais ces dernières illustrent la diversité et la complexité du lien entre crime et conflit en Syrie. On peut donc affirmer que l’économie illicite a progressé depuis le début de la guerre et que ces activités sont, pour la plupart, très lucratives. La partie suivante explique l’expansion de l’économie illicite pendant la guerre civile et analyse la manière dont les conflits civils ouvrent la voie au crime organisé.

La guerre, une porte ouverte au crime organisé

Plusieurs aspects de la guerre en Syrie ont formé le terreau de la criminalité organisée. Il s’agit notamment de la faillite de l’État, qui a réduit les coûts d’opportunité des activités illicites, les difficultés économiques sans précédent, qui ont poussé la population à se tourner vers l’économie illicite et, enfin, l’existence de groupes armés qui doivent lever des fonds pour acheter des armes et subvenir aux dépenses liées au conflit^76.

Premièrement, les conflits armés affaiblissent la légitimité de l’État et sa capacité à fonctionner, offrant ainsi des occasions à la criminalité organisée de se développer. Les coûts d’opportunité de la participation à l’économie illicite sont donc plus faibles, pour les rebelles comme les civils. Le marché noir et le marché gris se présentent à eux comme une solution plus attractive et viable pour pallier le manque de produits de consommation et de travail^77. L’État détourne une bonne partie de ses ressources pour les consacrer à la guerre, ce qui réduit sa capacité à faire appliquer la loi et à maintenir l’ordre. Il est par conséquent moins apte à contrôler ses frontières et à endiguer l’économie illicite.

Deuxièmement, les sanctions prises à l’encontre du gouvernement syrien depuis 2011 ont aggravé la pénurie de carburant au détriment des ménages, entamé les revenus pétroliers et, notamment, privé les Syriens les plus démunis de leurs moyens de subsistance^78. Les sanctions et le marasme économique qui a duré jusqu’à l’approche du conflit ont stimulé la demande en produits du marché noir et du marché gris, incitant à la contrebande de denrées. De la production au trafic, la drogue génère des profits permettant aux insurgés d’acheter des armes et de rémunérer les recrues. Et, plus important encore, le marché des stupéfiants fournit du travail aux civils, qui peuvent être coursiers, fabriquer ou vendre la drogue^79.

Les relations entre les groupes armés et les communautés sont au cœur du développement du crime organisé en période de guerre. Dans son étude de l’économie illicite de la drogue, Vanda Felbab-Brown constate que les groupes armés non étatiques assurent auprès des populations locales un rôle protecteur, régulateur et économique : ils préservent leurs moyens de subsistance de la répression gouvernementale, ils injectent les revenus des activités illégales dans les services sociaux et mettent les civils à l’abri des autres groupes prédateurs^80.

L’industrie du pétrole en Syrie illustre bien dans quelle mesure la population bénéficie directement de la décentralisation de l’économie, typique du rapprochement entre criminalité et conflit civil :

Les rebelles vendant un baril de pétrole à 22 dollars au plus cher, les raffineurs peuvent se faire une marge de 30 cents à chaque litre d’essence vendu au public. Les personnes vivant du transport routier et d’autres activités connexes ont vu leurs affaires prospérer ; les ateliers de carrosserie par exemple n’arrivent pas à suivre la demande des routiers désirant monter d’énormes réservoirs à l’arrière de leur véhicule. Une aubaine pour les jeunes qui, touchés par le chômage, peuvent désormais gagner leur vie en vendant du carburant le long des routes. Et le travail afflue pour les mécaniciens, qui s’emploient désormais à réparer les moteurs endommagés par le carburant de mauvaise qualité. Inconsciemment encouragé par les rebelles, le marché libre est une situation gagnant-gagnant pour les fournisseurs (les rebelles eux-mêmes) et les consommateurs (tous les autres)81.

Cela montre bien à quel point les intérêts des insurgés dans le secteur pétrolier constituent pour les civils des possibilités économiques diverses. Les groupes armés comptent sur un certain soutien de la part de la population syrienne (même s’il s’agit d’un soutien stratégique et opportuniste, plutôt que d’un soutien sur le fond) en échange des moyens de subsistance qu’ils lui offrent.

Troisièmement, tandis que la thèse de l’avidité se renforce, les groupes armés doivent trouver les fonds nécessaires pour mener la guerre. Grâce à l’économie illicite, les groupes armés non étatiques ont accès aux ressources leur permettant de combattre. Comme évoqué dans la section précédente, les rebelles ne sont pas les seuls à recourir au crime organisé pour se financer, car les états le font aussi. Les sanctions ont perturbé l’engagement du régime syrien dans l’économie illicite, en l’obligeant à chercher d’autres intermédiaires pour les transactions internationales^82. Cet état de fait a dégagé de nouveaux axes de développement pour les réseaux locaux et internationaux auxquels participe l’état.

Cette section a envisagé les facteurs favorisant l’émergence de la criminalité organisée dans le cadre du conflit syrien : la diminution de la capacité de l’état à faire appliquer les lois, une population économiquement vulnérable qui forme un marché intérieur et participe à l’économie illicite, et la multitude de groupes armés nécessitant des sources de financement. La combinaison de ces facteurs crée un environnement propice au développement du crime organisé.

Le crime organisé, moteur de la guerre

Si la guerre favorise l’économie illicite, il convient maintenant de s’interroger sur la réciproque : comment le crime organisé contribue-t-il au conflit ? Les circuits de financement que la criminalité offre aux groupes rebelles et au gouvernement pour acheter des armes, rémunérer les insurgés et les aider à s’emparer des territoires est un levier évident. Ils permettent de faire durer le conflit et de l’intensifier. Ces revenus financent également les services politiques et sociaux fournis aux communautés, comme la subvention du pain ou la mise en place de dispositifs locaux de résolution des conflits. En échange de ces services, les communautés locales assurent aux groupes armés leur protection, leur loyauté et leur coopération, ce qui aggrave la fragmentation de l’autorité centrale. Dans cette partie, nous allons montrer que le crime organisé a en temps de guerre une dimension politique : il assure la reproduction matérielle des groupes politiques armés et affecte l’infrastructure sociopolitique d’une société.

Force est de constater que les militants en Syrie, comme dans la plupart des conflits, tirent d’énormes bénéfices de leur participation au marché illicite. Nous devons analyser comment les groupes armés dépensent ces revenus pour comprendre l’impact à moyen et long terme de cette symbiose entre crime organisé et conflit armé. Bien entendu, il est fort probable que ces gains disparaissent en partie dans la poche des personnes les plus influentes. Cependant, les revenus des groupes armés sont principalement consacrés à la rémunération des soutiens, à l’acquisition d’armes et de technologie à l’appui des combats et, enfin, aux projets de renforcement des institutions auxquels bon nombre de protagonistes participent.

Le traitement des combattants représente l’une des plus grosses dépenses des organisations armées en Syrie. Par exemple, si la solde d’un nouveau membre de l’ASL est généralement de 50 dollars par mois, les organisations islamistes sont connues pour verser les meilleurs salaires^83. Les guerriers d’ISIS déclarent recevoir mensuellement 100 dollars de l’organisation, sans compter d’autres privilèges comme une pension pour leur famille ou pour le paiement du loyer et de l’électricité^84. Il est impossible de connaître précisément l’effectif d’ISIS, un chiffre très variable selon les estimations. Le Pentagone porte le nombre de combattants à 17 000, tandis que selon les forces kurdes, il atteindrait les 200 000^85. Quoi qu’il en soit, si les dizaines de milliers de soldats reçoivent un traitement identique, les dépenses mensuelles de l’organisation sont considérables.

L’achat d’armes et de munitions représente également un poste important. Le régime d’Assad est approvisionné en armes par ses alliés internationaux, notamment la Russie^86. Les groupes rebelles tendent à puiser dans plusieurs stocks. Il s’agit souvent d’armes provenant des arsenaux d’anciens conflits voisins, comme la Libye ou l’Irak^87, ou d’armes de fabrication européenne vendues à des pays de la région MENA comme l’Arabie saoudite, la Jordanie et le Qatar^88. De nombreuses armes sont récupérées ou transférées via des réseaux internationaux de contrebande. On a constaté que les munitions utilisées au début du conflit syrien étaient fabriquées dans divers pays, comme la Chine, le Soudan, la Roumanie et l’Iran^89. Les différents fournisseurs et stocks utilisés pour la guerre en Syrie mènent à un réseau de trafic d’armes sophistiquées (et onéreuses) alimentant l’ensemble des groupes armés tout au long du conflit. Ainsi, le crime organisé nourrit le combat politique en aidant les groupes armés à acheter des armes et à rétribuer leurs combattants.

Les organisations rebelles sont souvent partie prenante dans des processus complexes de consolidation des institutions et de fourniture de services dans les zones sous leur contrôle. Au Liban voisin, le Hezbollah a par exemple mis sur pied un réseau dense d’organisations par le biais desquelles il finance et gère les écoles, les centres médicaux, les projets de développement d’infrastructures urbaines et assure des services municipaux comme la collecte des ordures dans les zones chiites sous sa férule^90. Il est essentiel pour les groupes armés de jouir d’un certain degré de légitimité et d’acceptation au sein de leur communauté. Si la population n’approuve pas leur présence, elle peut refuser les politiques de fiscalité, de production et d’enrôlement dirigées par le groupe armé ou fomenter un violent mouvement protestataire contre la présence du groupe dans leur communauté^91. La participation des groupes armés à la vie publique et politique est donc un bon moyen pour eux de gagner cette acceptation tacite.

Il n’est donc guère surprenant que les groupes rebelles soient prompts à s’engager dans un processus de renforcement des institutions dans les régions dont ils ont pris le contrôle militaire. La notion de califat est essentielle dans l’idéologie de l’ISIS. Elle désigne le double objectif du groupe, à savoir d’une part le djihad et d’autre part le renforcement de l’État, concept couvrant la gouvernance et la fourniture de services publics. Contrastant avec la brutalité notoire de l’ISIS, ce recours au soft power (la carotte, dans la théorie de la carotte et du bâton) occupe une place de choix dans la stratégie de domination et de contrôle du groupe^92. Il est à la base d’un vaste réseau de tribunaux rendant justice selon les principes les plus stricts de la charia, mais aussi d’écoles, de centres médicaux, de transport public, de distribution d’eau et d’assainissement, de minoteries, sans compter le plafonnement des prix sur les produits de base comme le pain et le loyer^93. Le rôle de protection sociale et de gouvernance est également crucial pour le succès militaire durable des groupes d’insurgés, car il donne l’impression qu’ils incarnent une solution viable à même de se substituer au régime existant tout en asseyant leur légitimité politique^94.

L’État comme les insurgés utilise les marges réalisées grâce au crime organisé pour payer les combattants, acheter des armes et de la technologie et, plus important encore, pour assurer des services publics et politiques auprès des communautés de leur base arrière. La fourniture de biens sociaux et politiques est essentielle pour asseoir leur légitimité et gagner le soutien local.

Conclusion

Cet article décrit l’éventail d’activités qui composent l’économie illicite en temps de guerre en Syrie. De l’État aux insurgés en passant par les populations locales, les acteurs prenant part à ces activités, dont la fabrication de la drogue, l’extorsion et les pillages, sont variés. Les populations locales jouent un rôle indéniable dans le lien entre crime et conflit : les civils touchés par la guerre participent directement à l’économie illicite. En retour, ils bénéficient, grâce aux groupes armés, de ressources politiques et sociales, elles-mêmes financées par les revenus du crime organisé.

Cette recherche montre de quelle façon la guerre favorise le crime organisé, en créant un environnement où le pouvoir central est incapable de réguler l’activité économique sur son territoire. La détresse économique des populations ne leur laisse guère d’autre choix que de participer au crime organisé, comme acteur direct ou comme consommateur. Enfin, la guerre favorise le crime organisé en créant une myriade de groupes politiques contraints de trouver des sources de revenus pour financer le combat. Ces groupes prennent le contrôle des marchés illicites puis les développent.

Le crime organisé, à son tour, exacerbe le conflit. Il accroît en effet le potentiel de violence d’un groupe armé. La criminalité influe sur l’intensité et la longévité de la guerre en offrant aux groupes armés des revenus leur permettant de s’approvisionner en armes afin d’intensifier leurs frappes. Le crime organisé permet aux rebelles de participer à la consolidation des institutions et d’assumer une fonction sociale et politique auprès des communautés de leur base arrière. C’est ainsi qu’ils s’attachent leur loyauté, leur coopération et leur protection.

Ce document a montré comment les groupes militants du conflit syrien évoluent à la fois dans la sphère politique et dans la sphère criminelle. Le crime organisé a sans conteste une incidence politique. Il permet aux groupes armés de se renouveler du point de vue matériel, de consolider les institutions et de gagner un certain degré de légitimité politique et de coopération. Les populations locales sont le ciment du lien entre crime et conflit : à la fois consommateurs et acteurs de l’économie illicite, les civils profitent en outre des dépenses des groupes armés.

Alors, si la guerre ouvre la voie au crime et si le crime organisé est le nerf de la guerre, peut-on espérer la paix en Syrie ? Cette étude ne vise pas à analyser les répercussions du lien entre crime et conflit sur le processus de consolidation de la paix, mais il y a fort à parier que cette interaction entraînera des conséquences pour l’État et la société d’après-guerre.

Il se pourrait que les insurgés refusent de négocier la sortie du conflit, car la paix (ainsi que le désarmement et la démobilisation des groupes armés) portera un coup à leurs affaires. Les groupes armés pourraient opposer une résistance active au processus de rétablissement et de consolidation de la paix, voire le saper, car leurs intérêts économiques dépendent de l’économie informelle. Les populations locales pourraient également être moins enthousiastes à l’idée de la paix et de l’incertitude économique qu’elle pourrait entraîner. Cela pourrait conduire à un compromis stratégique où les opérations de paix devront s’accommoder de la criminalité organisée dans le règlement politique du conflit afin d’atteindre une stabilité à court terme. Les structures criminelles organisées pourraient ainsi s’ancrer dans l’État d’après-guerre. Les réseaux de contrebande reposent dans une large mesure sur le maintien des relations politiques, et ces dernières vont à n’en pas douter exploiter le fragile contexte post-conflit. Outre ces réseaux politico-criminels, les liens étroits d’interdépendance entre civils et groupes armés vont probablement perdurer dans le contexte politique, économique et sécuritaire instable qui caractérise généralement les sociétés se relevant tout juste d’un conflit^95. Les exemples de processus de paix dans des régions aussi diverses que la Bosnie-Herzégovine, l’Irlande du Nord et l’Afrique du Sud ont montré que la paix était en effet un facteur de consolidation des réseaux criminels opérant en temps de guerre.

Les groupes d’insurgés laissent derrière eux des institutions formelles et informelles qui pourraient freiner les velléités de gouvernance centralisée du nouvel État au sortir de la guerre. Le conflit ayant fragmenté l’autorité, le contrôle territorial et la gouvernance nationale, le futur État syrien ne ressemblera probablement pas à la version centralisée d’avant la guerre. Les relations nourries entre communautés locales, politiciens et groupes armés menacent véritablement le succès des opérations de paix et pourraient bien contrecarrer les efforts consentis afin d’instaurer une société et un État équitable, transparent et effectif^96.

Notes

1. Haut-commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés, « Syria Emergency, » UNHCR, www.unhcr.org/syria-emergency.html.

2. GRAHAM-HARRISON, Emma, « Millions Displaced and 500,000 Dead – Will New Peace Talks End Syria’s Agony ? », the Guardian, 21 janvier 2017, www.theguardian.com/world/2017 /jan/21/peace-talks-syria-russia-astana-kazakhstan.

3. Cette organisation est également connue sous le nom État islamique en Irak et au Levant (ISIL), « État islamique » ou par l’acronyme arabe Daesh.

4. YAZIGI, Jihad, Syria’s war economy, ECFR Policy Brief, London : European Council on Foreign Relations, 2014 ; HALLAJ, Omar Abdulaziz, The balance-sheet of conflict: criminal revenues and warlords in Syria, NOREF Report, Oslo : Clingendael, mai 2015 ; TAYLOR, Mark B., Law, guns and money: Regulating war economies in Syria and beyond, NOREF Report, Oslo : Clingendael, novembre 2015.

5. LISTER, Charles, « Assessing Syria’s jihad », Survival 56, n° 6, 2014, pp. 87–112, DOI: https://doi.org/10.1080/00396338.2014.985439 ; KRAVITZ, Max, NICHOLS, Will, « A bitter pill to swallow: Connections between captagon, Syria, and the Gulf », Journal of International Affairs 69, n° 2, 2016, pp. 31–42, https://jia.sipa.columbia.edu/bitter-pill-swallow-connections-captagon-syria-gulf ; KEATINGE, Tom, « The importance of financing in enabling and sustaining the conflict in Syria, and beyond », Perspectives on Terrorism 8, n° 4, 2014, pp. 53–61 ; HERBERT, Matt, « Partisans, profiteers, and criminals: Syria’s illicit economy », Fletcher Forum of World Affairs 38, no 1, 2014, pp. 69–86.

6. Résumé par DE BOER, John, BOSETTI, Louise, The Crime-Conflict « Nexus »: State of the Evidence, étude thématique 5 UNU-CPR, Tokyo : United Nations University Centre for Policy Research, juillet 2015.

7. BERGERON, James, « Transnational Organised Crime and International Security: A Primer », The RUSI Journal 158, n° 2, 2013, pp. 6–9, DOI: https://doi.org/10.1080/03071847.2013.787728 ; BOSETTI, Louise, COCKAYNE, James, et DE BOER, John, Crime-Proofing Conflict Prevention, Management, and Peacebuilding: A Review of Emerging Good Practice, étude thématique n° 6 UNU-CPR, Tokyo: United Nations University Centre for Policy Research, août 2016 ; BRISCOE, Ivan, A Violent Compound: Competition, Crime, and Modern Conflict, NOREF Report, Oslo : Clingendael, novembre 2015 ; COCKAYNE, PFISTER, Daniel R., Peace operations and organised crime, GCSP Geneva Papers 2, Geneva : Centre de politique de sécurité de Genève, 2008.

8. FELBAB-BROWN, Vanda, « The Coca Connection: Conflict and Drugs in Colombia and Peru », Journal of Conflict Studies 25, n° 2, 2005, pp. 104–128, https://journals.lib.unb.ca/index .php/JCS/article/view/489/823.

9. LACHER, Wolfram, Organized crime and conflict in the Sahel-Sahara region, Carnegie Endowment for International Peace paper, Washington DC : Carnegie Endowment for International Peace, 2012.

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60. HERBERT, « Partisans, profiteers, and criminals : Syria’s illicit economy ».

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93. LISTER, The Islamic State: A brief introduction, pp. 45–8.

94. MARTÍNEZ et ENG, « Struggling to perform the state ».

95. STEENKAMP, Christina, Violence and post-war reconstruction: Managing insecurity in the aftermath of war, Londres : I B Tauris, 2009 ; STEENKAMP, Christina Violent societies: Networks of violence in war and peace, Basingstoke: Palgrave, 2014, https://doi.org/10.1057/9781137290656.

96. KEMP, Walter, SHAW, Mark, BOUTELLIS, Arthur, The Elephant in the Room: How Can Peace Operations Deal with Organized Crime, New York : International Peace Institute, juin 2013.

*Christina Steenkamp est maître de conférences en changement politique et social au département de sciences sociales de l’université Oxford Brookes, au Royaume-Uni. Ses recherches portent sur la violence politique, la guerre civile, la consolidation de la paix et les processus de paix.

STEENKAMP, Christina, « The Crime-Conflict Nexus and the Civil War in Syria », Stability : International Journal of Security and Development 6, n° 1, 2017, p.11, DOI : http://doi.org/10.5334/sta.522.

Inverser le paradigme de stabilisation

Fondements d’une autre approche

MARK KNIGHT[*]

En passant en revue les documents stratégiques, les articles et les commentaires existants, il apparaît clairement que la documentation universitaire et politique disponible actuellement ne parvient pas à élucider les concepts ou les approches clés susceptibles de définir la stabilisation, en particulier en tant que théorie placée sous le vocable générique de l’aide internationale. Partant de ce constat et sur la base de ses expériences, l’auteur de cette note de pratique présente une conception de la stabilisation entièrement compatible avec les engagements internationaux existants à l’égard des processus de transition nationale. Elle peut être appliquée dans tout le spectre allant du consentement à la coercition et elle établit un principe d’organisation pour les actions de stabilisation en clarifiant les objectifs. La note se conclut sur la définition suivante de la stabilisation :

Action ou action coordonnée conçue pour soutenir un processus stratégique. Une série d’actions de stabilisation constitue une intervention de stabilisation. Les interventions de stabilisation visent à susciter le soutien au processus stratégique parmi les acteurs présents, grâce à des actions ciblées sur leurs capacités à influencer ce processus. Les résultats des interventions de stabilisation sont mesurés et analysés au regard des objectifs et des impacts sur les droits de l’homme.

Dans le cadre de cette définition, on entend par processus stratégique le processus de transition nationale et les multiples engagements internationaux conçus pour étayer la transition nationale. La présence des acteurs désigne les capacités des acteurs à influencer le processus stratégique, quelle que soit leur situation géographique. Les capacités des acteurs sont définies en termes de moyens et/ou de légitimité. Les actions de stabilisation ciblées se répartissent en trois catégories : (1) influencer la position d’un acteur (dans le cadre du processus stratégique) ; (2) renforcer la légitimité et/ou les moyens d’un acteur ; (3) neutraliser la légitimité et/ou les moyens d’un acteur.

Cette note de pratique identifie aussi quatre implications politiques spécifiques pertinentes pour les États qui adoptent la conception de la stabilisation exposée ici. Il s’agit (i) des fonds de stabilisation soutenant les fonctions diplomatiques, (ii) de l’inclusion des services de renseignement dans la planification et la mise en œuvre de la stabilisation, (iii) des recherches approfondies pour appréhender et instaurer des concepts de légitimité, et (iv) de l’établissement d’un processus permettant d’intégrer les droits de l’homme à la planification, à la mise en œuvre, à la surveillance et à l’évaluation de la stabilisation.

Commentaires sur la stabilisation

Le concept de stabilisation, en tant qu’approche concernant la prestation des programmes rassemblés sous le vocable générique de l’aide internationale, a progressé à grands pas depuis quelques décennies. Il a engendré de nombreux articles, forums politiques, débats, missions ministérielles mandatées par l’ONU, et surtout—c’est probablement la cause d’un tel intérêt—de nouvelles voies de financement pour les praticiens de l’aide internationale^1. En dépit de l’attention accrue que suscite cette question et de l’intensification des activités, l’objectif des opérations de stabilisation, ou la portée de la stabilité, ne sont toujours pas complètement clarifiés^2.

Malgré les zones d’ombre de sa définition, la majorité des commentaires sur l’évolution et l’application de la stabilisation se réfère à un paradigme fondé sur trois éléments essentiels :

1. la stabilisation a pour objectif la « paix libérale », basée à tout le moins sur la démocratie et les marchés libres ;

2. cet objectif peut être atteint grâce à des interventions au niveau infranational, et ;

3. le résultat escompté de telles interventions est la stabilité.

Les commentateurs s’accordent également sur trois autres points. Primo, les expériences passées de stabilisation infranationale n’ont pas atteint leur objectif de stabilité^3. Secundo, le consensus sur la « paix libérale » en tant qu’objectif de la stabilisation n’a d’égal que les critiques unanimes correspondantes, voire le refus catégorique de la « paix libérale » qui est considérée comme un objectif non conforme à l’éthique ou inatteignable^4. Tertio, un consensus du silence leste les commentaires en matière de droits de l’homme.

Pour bien comprendre la stabilisation, il est nécessaire d’examiner les différents éléments du paradigme existant. Au premier rang se trouve l’idée que la « stabilité » est un objectif réalisable. Bien que la définition de la « stabilité » s’avère difficile à cerner, de nombreux commentateurs s’accordent à dire que les interventions de stabilisation ont lieu dans des environnements dynamiques, contestés et en mutation^5. L’auteur met à profit son expérience en matière de programmes d’intervention dans des contextes de conflits armés en cours ou ayant pris fin récemment pour préciser que les individus extrêmement intelligents rivalisent en utilisant tous les atouts disponibles—y compris les identités collectives—pour survivre, évoluer et lutter afin de s’approprier des ressources, pour eux-mêmes et pour leur groupe. Dans des contextes aussi hétéroclites, agités et contestés, la stabilité est un concept indéfinissable, irréalisable, incommensurable et élastique qui ne possède aucune valeur en soi. C’est pourquoi l’approche présentée abandonne la recherche de stabilité comme le résultat de la stabilisation. Si la stabilité ne peut pas être considérée comme un résultat réalisable de la stabilisation, la question se pose alors de savoir par quoi la remplacer. Pour y répondre concrètement, il est nécessaire de préciser les éléments clés de notre théorie.

Les États et la stabilisation

Il ressort des commentaires émis sur la stabilisation que ce sont les États—et les organisations multilatérales qui tirent leurs ressources et leur légitimité des États—qui conçoivent les interventions de stabilisation et les mettent en œuvre. Les concepts modernes de la stabilisation sont issus des doctrines nationales du « P3 » (France, Grande-Bretagne et États-Unis) élaborées principalement pour gérer les démarches intergouvernementales des opérations anti-insurrectionnelles menées dans les années 2000^6. Reconnaître le rôle central des États fournit une perspective qui permet de comprendre et de définir une approche de la stabilisation.

Dans le flot de remarques formulées, le concert de critiques justifiées de la « paix libérale » n’est contrebalancé que par l’absence correspondante d’alternatives. Par exemple, il est inconcevable qu’une intervention internationale vise la fin idéale d’un processus de transition nationale avec un État à parti unique dans lequel le comité permanent du Politburo détient le pouvoir politique absolu. Il semble donc évident et incontestable que les États démocratiques libéraux se considèrent comme la solution à l’« instabilité », alors que les instances internationales relevant d’une logique d’État leur préfèrent un État fonctionnel. Malgré des opinions qui considèrent cet objectif comme inaccessible, la « paix libérale » reste l’idéologie la moins mauvaise pour organiser un État.

Fondamentalement, la « paix libérale » est le seul état final qui assure la promotion, la jouissance et la protection des droits de l’homme. La raison d’être et le credo essentiel d’un État démocratique libéral consistent à garantir la protection et la jouissance des droits de l’homme, ce que l’ONU résume comme suit :

La liberté, le respect des droits de l’homme et le principe de la tenue d’élections honnêtes et périodiques au suffrage universel sont des valeurs qui constituent des éléments essentiels de la démocratie. À son tour, la démocratie devient un environnement naturel pour la protection et la réalisation effective des droits de l’homme. Ces valeurs sont incarnées par la Déclaration universelle des droits de l’homme et développées plus avant dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui consacre toute une série de droits politiques et de libertés civiles qui sont les piliers d’une véritable démocratie^7.

En admettant que « seul un État démocratique [puisse] protéger efficacement les droits de l’homme », la protection et la jouissance des droits de l’homme se substitue à la notion de stabilité en tant que résultat mesurable de la stabilisation dans l’approche de l’auteur^8.

Stabilisation et droits de l’homme

L’absence des droits de l’homme dans le paradigme de stabilisation actuel peut être considéré comme précipitant la déconnexion entre l’objectif existant de « paix libérale » et les programmes mis en œuvre pour le réaliser. Le paradigme actuel vise à instaurer la « paix libérale » au niveau infranational en reproduisant les engagements du processus national grâce à la création des structures d’un État démocratique libéral fonctionnel. Dans la thèse présentée, ce ne sont pas les structures d’un État démocratique libéral fonctionnel qui constituent la base des actions de stabilisation, mais le but et la ligne de conduite de ces structures pour la protection et la jouissance des droits de l’homme.

Intégrer les droits de l’homme dans la stabilisation requiert de modifier la considération des droits de l’homme dans les programmes existants. L’idée directrice des droits de l’homme étant que « tous les droits de l’homme sont universels, indissociables, interdépendants et intimement liés », intégrer les droits de l’homme dans la stabilisation exige de privilégier une hiérarchie des droits pour chaque contexte spécifique^9. De la même manière, la quête chimérique de la « stabilité » est remplacée par des résultats mesurables en termes de droits de l’homme. Par ailleurs, intégrer les droits de l’homme dans la stabilisation requiert d’établir les objectifs en termes de droits de l’homme au cours de la phase de planification, de surveiller le respect des droits de l’homme pendant la mise en œuvre et d’évaluer et mesurer les interventions de stabilisation par rapport à leurs objectifs et impacts en matière de droits de l’homme.

Pour résumer, un examen du dialogue actuel sur la stabilisation identifie un paradigme configuré autour de l’idée d’une « paix libérale » instaurée au niveau infranational grâce à des interventions de stabilisation dont le résultat escompté est la « stabilité ». La majorité des commentaires s’accordent à dire que la « paix libérale » est un objectif irréalisable qui fait obstacle à la « stabilité ». L’auteur inverse cette analyse en arguant que la « stabilité » est un objectif inaccessible qui contrarie le résultat escompté d’un État démocratique libéral fonctionnel. Par conséquent, la « stabilité » en tant que résultat souhaité de la « stabilisation » est remplacée par la protection et la jouissance des droits de l’homme.

L’armée et la coercition

Les États étant identifiés comme les principaux protagonistes, il n’est pas surprenant que l’inclusion d’une composante militaire soit considérée comme une composante nécessaire de la stabilisation. Tous les commentaires décrivent une combinaison des approches civiles et militaires comme la formule clé de la stabilisation^10. Cela nous conduit à poser la question de ce qu’elle implique. Le Général Smith affirme qu’il n’y a que « quatre actions que l’armée peut accomplir quand elle est envoyée sur le terrain dans le cadre d’un affrontement ou d’un conflit politique : améliorer la situation, la maîtriser, prévenir la confrontation ou s’interposer et détruire^11 ».

Les approches existantes de l’aide internationale emploient des moyens non-militaires pour améliorer et maîtriser. Les forces de maintien de la paix traditionnelles peuvent prévenir la confrontation ou s’interposer. C’est l’ajout de la « destruction » qui différencie le concept de stabilisation et les interventions existantes regroupées sous le vocable générique de l’aide internationale. Le rôle de l’armée dans la stabilisation va au-delà du recours aux capacités et aux moyens militaires pour aider ou protéger l’acheminement de l’aide : il intègre un concept et une approche du combat, à savoir la lutte anti-insurrectionnelle. Néanmoins, l’inclusion de la contre-insurrection dans la stabilisation n’est pas une nouveauté, mais plutôt la formalisation de l’approche contemporaine coercitive du désarmement, démobilisation et réintégration (DDR).

Repérer et comprendre les trois étapes de l’évolution des pratiques et concepts de DDR permet d’identifier les éléments clés de la stabilisation, y compris l’acceptation et l’inclusion de la force coercitive. Les commentaires sur le DDR décrivent ces trois phases comme une vision initialement consensuelle, depuis la seconde génération jusqu’au DDR contemporain^12. Le DDR traditionnel a été conçu comme une activité unanime d’arrêt des hostilités permettant une transition volontaire des anciens combattants vers des moyens de subsistance durables, productifs et pacifiques. La transformation en DDR de seconde génération a été rendue nécessaire par ce qui est qualifié de changement d’anatomie du conflit armé. Elle a abouti en un concept du DDR dont l’objectif était de traiter avec les groupes armés pendant le conflit, et plus généralement de faire face à des situations de conflit armé impliquant des formes de violence hybrides. La troisième édition du DDR, dit « de nouvelle génération » préconise une solution beaucoup plus ferme à l’instar de la Mission de l’Organisation des Nations unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (RDC), ou MONUSCO, qui a adopté le « DDR contraignant » et s’est engagée dans des « opérations ciblées de neutralisation et de désarmement^13 ».

Cette perspective met en lumière les deux incontournables de la stabilisation. Tout d’abord, un examen de l’évolution du DDR met en évidence sa progression entre consentement, incitation et coercition, qui a été rendue indispensable par des modifications fondamentales dans la dynamique de la violence organisée. Les approches programmatiques internationales préexistantes intégraient individuellement l’une ou l’autre de ces méthodes. La stabilisation tire son unicité du fait qu’elle peut toutes les adopter simultanément, en trouvant un terrain d’entente, en offrant des incitatifs et/ou en recourant à la coercition. D’autre part, le DDR coercitif et la lutte contre l’insurrection fusionnent dans la stabilisation, tout en conservant des éléments des deux composantes. La stabilisation intègre des éléments de la lutte contre l’insurrection en adoptant une doctrine militaire éprouvée pour détruire le type de groupes armés auxquels le DDR est censé répondre, tout en gardant à l’esprit qu’une alternative existe pour les combattants individuels et les groupes armés. En ce sens, cette alternative peut être comprise comme un DDR pour les individus et comme un processus de transition nationale pour les groupes armés. Dans un contexte de stabilisation, la lutte contre l’insurrection vise à détruire les groupes armés qui s’opposent irrémédiablement et violemment à tout processus de transition nationale, tout en maintenant une possibilité pour les membres individuels comme pour les groupes armés d’accepter une option alternative en s’engageant dans le processus.

La stabilisation peut être considérée comme une combinaison de tout un éventail de méthodes, depuis le consentement jusqu’à la coercition violente. Afin de présenter une démarche cohérente et non une combinaison d’approches programmatiques en vase clos, le but de la stabilisation doit être le même pour toutes les actions envisageables. Lorsque l’on examine le recours à la violence dans le cadre de la stabilisation, l’aspect différentiel et déterminant est que de telles actions sont conçues en soutien d’une voie alternative : le processus de transition nationale. De ce point de vue, la stabilisation doit viser à créer un soutien pour le processus de transition nationale en appliquant une ou plusieurs méthodes du spectre allant du consentement à la coercition.

Pour résumer, l’examen de l’inclusion de l’armée dans la stabilisation et de l’évolution de la coercition au sein des pratiques de DDR permet d’identifier deux prérequis pour la stabilisation :

1. le but de la stabilisation doit être le même pour toutes les actions envisageables du spectre, du consentement à la coercition ;

2. dans le cadre de la stabilisation, le déploiement de la violence doit venir en soutien d’une voie alternative.

Les acteurs présents et le processus stratégique

La stabilisation qui vise à créer un soutien pour le processus de transition nationale remet en question l’axe infranational de la doctrine de stabilisation. Bien que certains puissent être présents à ce niveau, les acteurs qui ont un impact (positif ou négatif) sur le processus de transition nationale ne sont pas confinés à l’intérieur de territoires infranationaux. Les acteurs qui ont un intérêt dans l’issue du processus de transition nationale et sont en mesure d’influencer ce processus se retrouvent aux niveaux infranational, national, régional et international. À cet égard, l’importance de tout acteur pour la stabilisation dépend uniquement de sa volonté et de sa capacité à influencer le processus de transition nationale. L’emplacement géographique est une considération secondaire. La stabilisation doit mettre l’accent sur les aptitudes des acteurs à influencer, quelle que soit leur localisation. Il est donc plus logique d’évoquer leur « présence » en lien avec le processus de transition nationale. Un acteur est « présent » quand il possède la volonté et les capacités d’influencer la transition nationale.

Souvent, les processus de transition nationale sont soutenus par de multiples engagements internationaux. Ces engagements adoptent des termes génériques qui synthétisent le soutien international et définissent le processus de transition nationale, par exemple : transition démocratique, processus de paix, lutte contre l’insurrection, etc. Les actions de stabilisation doivent couvrir les acteurs nationaux et internationaux, situés à l’intérieur ou à l’extérieur des frontières d’un pays en transition. L’approche de la stabilisation présentée ici adopte la notion unique de processus stratégique, qui englobe le processus de transition nationale et les engagements internationaux qui le soutiennent. Pour mettre l’accent sur le processus stratégique, il faut que les interventions de stabilisation soient compatibles avec les engagements internationaux, et non qu’elles s’y substituent.

Les capacités des acteurs

La capacité d’un acteur présent à influencer le processus stratégique est mesurée en termes de moyens et/ou de légitimité. On entend en premier lieu par moyens les ressources physiques, y compris l’équipement, les fonds, la propriété et les moyens de communication, mais aussi des notions plus complexes telles que les structures et les réseaux de groupes formels ou informels. D’une manière lapidaire, les moyens correspondent à toutes les ressources auxquelles l’accès peut être refusé ou restreint. La légitimité est un concept beaucoup plus sibyllin et fluctuant. Elle intègre l’acceptation de l’autorité à la fois par les élites et les groupes exclus des élites, bien que tous les individus ne soient pas également à même d’octroyer la légitimité. Différents groupes confèrent différents degrés de légitimité sur différents individus et structures^14.

L’idée que l’importance des différentes sources de légitimité dépend de celui qui juge, à savoir le participant, est cruciale pour la stabilisation. Pour que la stabilisation appréhende la légitimité et donc interagisse efficacement avec elle, le point de départ consiste à accepter que la légitimité de la présence des acteurs soit dissociée de la légitimité de l’état final stratégique (un État démocratique libéral fonctionnel). La légitimité perçue de l’état final stratégique est octroyée par ceux qui cherchent à l’atteindre, tandis que la légitimité des acteurs présents—en lien avec la transition nationale—est une investiture par les populations locales et/ou les groupes et réseaux locaux, nationaux et internationaux. Pour que les interventions de stabilisation soient efficaces, le concept de la légitimité adaptable à un contexte donné doit être saisi, inventorié et suivi.

Pour résumer, on entend par processus stratégique le processus de transition nationale et les multiples engagements internationaux conçus pour étayer cette transition. À cet égard, on fait valoir que la stabilisation ne doit pas être considérée comme une activité exclusivement infranationale ou de terrain, mais plutôt comme un ensemble d’actions influençant la « présence des acteurs », la présence faisant référence aux capacités des acteurs à peser sur le processus stratégique. L’importance de tout acteur pour la stabilisation dépend exclusivement de sa volonté et de sa capacité à influencer le processus stratégique. Son emplacement géographique est secondaire. La capacité d’un acteur présent est mesurée en termes de moyens et/ou de légitimité.

Actions de stabilisation visant à engendrer un soutien

La stabilisation vise à susciter le soutien au processus stratégique parmi les acteurs présents, grâce à des actions ciblées sur leurs capacités à influencer ce processus. Le type d’actions nécessaires pour atteindre l’objectif « créateur de soutien » est présenté ci-dessous.

Le but des actions de stabilisation entre dans trois catégories :

But des actions de stabilisation

• Influencer

la position d’un acteur

• Renforcer

la légitimité et/ou les moyens d’un acteur

• Neutraliser

la légitimité et/ou les moyens d’un acteur

Influencer : il s’agit d’une tentative planifiée et ciblée pour persuader l’acteur présent de soutenir le processus de transition nationale, ou tout au moins de cesser de s’y opposer activement. L’influence peut recourir à des processus diplomatiques traditionnels et à d’autres moyens axés sur les communications, l’engagement et l’interaction. Selon la situation géographique de l’acteur présent, la capacité d’influencer peut nécessiter des déploiements sur le « terrain » au niveau infranational. L’influence en tant qu’action de stabilisation peut aussi privilégier les capitales nationales. Les actions visant à influencer peuvent être considérées comme la première option disponible, indépendamment des capacités de l’acteur présent, mais aussi comme un processus continu mené parallèlement à d’autres actions de stabilisation.

Renforcer les moyens : les acteurs présents soutenant le processus de transition nationale dont les capacités sont jugées faibles requièrent des actions de stabilisation conçues pour renforcer leurs moyens. Elles peuvent inclure la consolidation des capacités institutionnelles, le transfert d’équipement, les programmes de formation et/ou le soutien du développement de l’acteur. Une évaluation des programmes humanitaires et des projets de développement en cours peut identifier des activités existantes qui satisfont l’objectif du renforcement des moyens. Auquel cas, le soutien des programmes en cours peut être l’option de stabilisation la plus efficace et la plus opérante.

Neutraliser les moyens : les acteurs présents qui s’opposent au processus de transition nationale dont les capacités sont jugées importantes requièrent des actions de stabilisation qui les empêchent d’accéder à ces moyens ou restreignent leur capacité à les utiliser. On entend par moyens l’équipement, les fonds, la propriété et les moyens de communication, ainsi que les structures et les réseaux de groupes formels ou informels. Priver d’accès aux moyens ou à leur utilisation englobe la mise hors service des moyens, le blocage de leur fonction et/ou leur destruction.

Renforcer la légitimité : les acteurs présents qui soutiennent le processus de transition nationale dont la légitimité est jugée faible requièrent des actions de stabilisation conçues pour renforcer leur légitimité. Selon le concept de légitimité dans le contexte, les actions peuvent englober l’influence des groupes d’intérêt pertinents et le renforcement des moyens, mais il est possible qu’elles ne suffisent pas à asseoir la légitimité. Chacune des actions de stabilisation visant à renforcer la légitimité est un concept et un modèle unique, spécifique à l’acteur présent et au contexte.

Neutraliser la légitimité : les acteurs présents qui s’opposent au processus de transition nationale dont la légitimité est jugée élevée requièrent des actions de stabilisation conçues pour neutraliser leur légitimité. Selon le concept de légitimité dans le contexte de l’acteur, les actions peuvent englober l’influence des groupes d’intérêt pertinents et la neutralisation des moyens, mais il est possible qu’elles ne soient pas suffisantes. Une fois de plus, chacune des actions de stabilisation visant à neutraliser la légitimité est un concept et un modèle unique, spécifique à l’acteur présent et au contexte.

Les options d’action présentées ne s’excluent pas l’une l’autre, il s’agit plutôt d’un module permettant d’opérer des choix, au sein duquel deux actions ou plus peuvent mettre simultanément l’accent sur un acteur présent. À première vue, le langage utilisé peut sembler agressif et le concept de neutralisation de la légitimité peu scrupuleux. Il est toutefois important de noter que cette approche n’est pas machiavélique. La fin ne justifie pas les moyens. Les actions de stabilisation dont il est question sont conformes à toutes les lois nationales et internationales en vigueur, et les résultats de la stabilisation sont mesurés et évalués par rapport à leurs objectifs et impacts en termes de droits de l’homme.

Pour résumer, la stabilisation vise à susciter le soutien au processus stratégique parmi les acteurs présents, grâce à des actions ciblées sur leurs capacités à influencer ce processus. Les capacités des acteurs sont définies en termes de moyens et/ou de légitimité. Le type d’actions nécessaires pour atteindre l’objectif « créateur de soutien » entre dans trois catégories : (1) influencer la position d’un acteur (dans le cadre du processus stratégique) ; (2) renforcer la légitimité et/ou les moyens d’un acteur ; (3) neutraliser la légitimité et/ou les moyens d’un acteur.

Économie des efforts

L’approche de la stabilisation présentée dans cette note de pratique admet que l’état final stratégique d’un processus de transition nationale et des engagements internationaux qui le soutiennent est un État démocratique libéral fonctionnel. À cet égard, la stabilisation peut être comprise comme un ensemble d’actions, souvent de nature politique, en appui à un résultat idéologique. Cela contraste vivement avec les approches thématiques existantes des interventions en matière de développement et d’assistance humanitaire, qui revendiquent leur neutralité politique et idéologique.

Il est néanmoins fort probable que les contextes dans lesquels les interventions de stabilisation sont mises en œuvre coïncident avec des interventions en matière de développement et d’assistance humanitaire menées dans le même espace géographique, et mettent éventuellement l’accent sur les mêmes acteurs—considérés comme « présents » pour les interventions de stabilisation. Les opérations de développement et humanitaires doivent compter au nombre des acteurs inclus dans l’analyse précédant les actions de stabilisation dans la mesure où l’on considère qu’elles ont un impact positif sur le processus stratégique. La stabilisation peut réaliser des économies d’efforts soit en soutenant les interventions en cours, soit en mettant en œuvre des actions de stabilisation basées sur les résultats d’interventions de développement ou humanitaires existantes.

L’objectif n’est pas de coloniser les approches thématiques existantes, mais plutôt d’optimiser l’impact des ressources disponibles. Atteindre des objectifs de stabilisation en recourant aux interventions existantes ou en se basant sur les résultats obtenus n’affecte en rien les objectifs et les résultats des interventions prévues ou en cours, et n’exerce aucune influence sur le caractère humanitaire et/ou de développement de telles opérations. Le soutien de la stabilisation pour ce type d’interventions est inconditionnel et ne nécessite aucun changement dans la mise en œuvre déployée ou prévue. En revanche, des ressources de stabilisation additionnelles peuvent contribuer à étendre l’approche à d’autres territoires.

Pour résumer, la vision présentée de la stabilisation peut être définie comme un ensemble d’actions politiques en appui à un résultat idéologique. Les interventions de stabilisation diffèrent ainsi des interventions humanitaires et en matière de développement. Les interventions de stabilisation peuvent réaliser des économies d’efforts en identifiant les programmes humanitaires et de développement existants ou prévus comme des « acteurs présents » et en déployant des ressources de stabilisation pour les soutenir ou les étayer.

Ius Ad Bellum, ius In Bello

Le fondement éthique de cette approche de la stabilisation repose sur la traduction approximative de « ius ad bellum, ius in bello » par « cause juste, justice du comportement ».

La stabilisation est explicitement et ouvertement reconnue comme un ensemble d’actions politiques permettant d’atteindre un état final idéologique. On entend par « cause juste » l’état final stratégique d’un état démocratique libéral fonctionnel qui protège et garantit la jouissance des droits de l’homme. La préférence idéologique étant une question d’opinion et de conscience individuelles, la justesse de cette cause est on ne peut plus subjective. Il est admis que les définitions des actions de stabilisation présentées, en particulier la notion de neutralisation des moyens et de la légitimité, peuvent sembler peu scrupuleuses. En matière de stabilisation toutefois, la fin ne justifie pas les moyens et les actions de stabilisation reposent sur la prémisse fondamentale qu’elles sont conformes à toutes les lois nationales et internationales en vigueur.

Cependant, l’enfer étant pavé de bonnes intentions, il est nécessaire d’inclure « la justice du comportement » non seulement dans le concept, mais aussi dans les processus, les modèles, les mesures et les points de décision pendant la période de planification et de mise en œuvre des interventions de stabilisation. Dans l’exercice de « la justice du comportement », les droits de l’homme sont intégrés à l’analyse, à la planification, à l’acheminement et aux résultats des interventions de stabilisation définis initialement. Par ailleurs, l’intégration des droits de l’homme dans la stabilisation améliore son intégrité en associant les objectifs stratégiques et tactiques, qui visent la protection et la jouissance des droits de l’homme.

Implications politiques possibles

Quatre implications politiques spécifiques sont considérées comme pertinentes pour les États qui adoptent l’approche de stabilisation présentée dans ce document.

1. Financement de postes diplomatiques : les actions de stabilisation axées sur les acteurs présents peuvent être lancées dans la capitale de la nation hôte et/ou dans d’autres capitales régionales ou internationales. Dans de tels cas, les fonds de stabilisation peuvent être engagés par le biais de structures diplomatiques existantes, à destination de postes diplomatiques dans les ambassades financés en tout ou partie. Le poste abondé s’implique dans les actions de stabilisation dont l’objectif est d’influencer.

2. Inclusion des services de renseignement : l’inclusion des services de renseignement dans les structures de stabilisation présente deux avantages potentiels : (1) l’établissement d’un processus permettant l’incorporation des données et des analyses des services de renseignement, ce qui augmente considérablement l’ampleur et la profondeur de l’analyse de stabilisation et permet éventuellement d’identifier des acteurs présents de manière moins évidente ; (2) le financement de la stabilisation peut être utilisé pour soutenir les services de renseignement mettant en œuvre des actions de stabilisation qui ne seraient pas réalisables sans les moyens et l’envergure unique de ces organisations. Comme toutes les autres, les actions de stabilisation entreprises par les services de renseignement sont évidemment conformes à l’ensemble des lois nationales et internationales en vigueur, et mesurées et évaluées par rapport à leurs objectifs et impacts en termes de droits de l’homme.

3. Appréhender la légitimité : pour que la stabilisation opère en matière de légitimité, il est nécessaire de formuler un cadre d’analyse permettant d’appréhender la légitimité dans un lieu donné. En outre, l’évaluation initiale de la légitimité doit être contrôlée et actualisée en fonction des changements intervenant au sein de l’environnement opérationnel et compte tenu des impacts des actions de stabilisation.

4. Processus permettant d’intégrer les droits de l’homme : l’intégration des droits de l’homme dans la stabilisation exige l’élaboration des objectifs en termes de droits de l’homme au cours de la phase de planification, la surveillance du respect des droits de l’homme pendant la mise en œuvre et l’évaluation et la mesure des interventions de stabilisation par rapport à leurs objectifs et leurs impacts en matière de droits de l’homme.

Notes

1. CURRAN, David et HOLTOM, Paul, « Resonating, Rejecting, Reinterpreting: Mapping the Stabilization Discourse in the United Nations Security Council, 2000–14 », Stability: International Journal of Security & Development 4, no. 1, 29 octobre 2015, pp. 1–18, DOI : https://doi .org/10.5334/sta.gm ; The United Kingdom’s Stabilisation Unit, Approach to Stabilisation, 2014.

2. ZYCK, Steven A. et MUGGAH, Robert, « Preparing Stabilisation for 21st Century Security Challenges », Stability: International Journal of Security & Development 4, no. 1, 19 novembre 2015, pp. 1–9, DOI : https://doi.org/10.5334/sta.gs ; MAC GINTY, Roger, « Against Stabilization », Stability 1, no. 1, 1er novembre 2012, pp. 20–30, DOI : https://doi.org/10.5334/sta.ab.

3. DENNYS, Christian, « For Stabilization », Stability 2, no. 1, 22 février 2013, pp. 1–14, DOI : https://doi.org/10.5334/sta.an ; CARTER, William Robert, « War, Peace and Stabilisation: Critically Reconceptualising Stability in Southern Afghanistan », Stability: International Journal of Security & Development 2, no. 1, 11 juin 2013, pp. 1–20, DOI : https://doi.org/10.5334/sta.bi.

4. MAC GINTY, « Against Stabilization » ; CARTER, « War, Peace and Stabilisation » ; DENNYS, « For Stabilization ».

5. Id.

6. ROTMANN, Phillip et STEINACKER, Léa, Stabilization: Doctrine, Organization and Practice Lessons from Canada, the Netherlands, the United Kingdom and the United States, Édinbourg : Global Public Policy Institute, 2013.

7. Nations Unies, « Démocratie et droits de l’homme », www.un.org/fr/sections/issues-depth /democracy/index.html#DHR.

8. Nations Unies, TOMMASOLI, Massimo, éd., « Démocratie et droits de l’homme : le rôle de l’ONU », www.idea.int/sites/default/files/publications/democratie-et-droits-de-l’homme.pdf.

9. Conférence mondiale des Nations Unies sur les droits de l’homme, « Déclaration et programme d’action de Vienne », 25 juin 1993, www.ohchr.org/Documents/Events/OHCHR20/VD PA_booklet_fr.pdf.

10. CURRAN et HOLTOM, « Resonating, Rejecting, Reinterpreting ».

11. General SMITH, Rupert, The Utility of Force: The Art of War in The Modern World, New York : Knopf, 2005.

12. MUGGAH, Robert et O’DONNELL, Chris, « Next Generation Disarmament, Demobilization and Reintegration », Stability : International Journal of Security & Development 4, no. 1, 21 mai 2015, pp. 1–12, DOI : https://doi.org/10.5334/sta.fs ; MUNIVE, Jairo et STEPPUTAT, Finn, « Rethinking Disarmament, Demobilization and Reintegration Programs », Stability: International Journal of Security & Development 4, no. 1, 26 octobre 2015, pp. 1–13, DOI : https://doi.org/10.5334 /sta.go ; COLLETTA, Nat J. et MUGGAH, Robert, « Rethinking Post-War Security Promotion », Journal of Security Sector Management, 7, no. 1, février 2009.

13. MUGGAH et O’DONNELL, « Next Generation Disarmament, Demobilization and Reintegration » ; CURRAN et HOLTOM, « Resonating, Rejecting, Reinterpreting ».

14. MCCULLOUGH, Aoife, The Legitimacy of States and Armed Non-State Actors: Topic Guide, Birmingham, UK : GSDRC, University of Birmingham, 2015.

*Mark Knight est expert-conseil en sécurité et droits de l’homme y compris les programmes dans les situations de conflit et de post-conflit en Afrique, en Asie et dans les Balkans. Il est intervenant spécialisé dans les programmes de DDR (désarmement, démobilisation et réintégration) et de RSS (réforme du secteur de la sécurité), la consolidation de la paix et la résolution de conflits en Sierra Leone, Albanie, Indonésie, Afghanistan, Ouganda, Irak, ainsi qu’au Népal et aux Philippines. Il est également porte-parole du secteur de la sécurité privée au sein du comité directeur d’une initiative multipartite (le Code de conduite international des entreprises de sécurité privées, ICoCA). M. Knight est auteur de publications sur les thèmes suivants : DDR, RSS, intégration des rebelles et des militaires, négociation de la sécurité pour les organisations de résistance et de libération. Service militaire dans l’armée britannique. Directeur de Montreux Solutions, Suisse.

Mark Knight, « Reversing the Stabilisation Paradigm: Towards an Alternative Approach », Stability: International Journal of Security and Development 5, no. 1 (2016), DOI : http://doi.org/10.5334/sta.455.

Prescription pour un éventail complet et finançable d’une politique de défense

JAN P. MUCZYK, PHD[*]

Les experts en relations internationales considèrent les États-Unis comme une nation indispensable, qui se doit de mener une politique de défense du spectre complet. Une telle politique s’avère toutefois onéreuse et entre en concurrence avec d’autres priorités nationales urgentes. C’est pourquoi plusieurs méthodes viables visant à la rendre plus abordable ont été présentées. Parmi elles figurent la visibilité totale des actifs, la recherche ciblée, la réduction de la bureaucratie au niveau fédéral, la fabrication d’armes faciles à réaliser, l’exploitation des économies d’échelle, la réduction de la dépendance à l’égard des spécifications militaires, la formation ciblée des leaders et le développement des technologies.

Les limites économiques de la course à l’armement

Basée sur des idées obsolètes formulées par Frederick Lanchester au fort de la Première Guerre mondiale, la conviction de nombre de nos leaders civils et militaires, persuadés que la technologie annulerait la supériorité numérique, nous a conduits à dépendre de la technologie transformationnelle qui, à son tour, a porté les coûts et les cycles de développement à des niveaux sans précédent. Le prix d’un bombardier B-2 s’élevant à 2 milliards de dollars, le Congrès a été contraint de limiter sa flotte à 21 appareils et un exemplaire a d’ores et déjà été perdu dans un accident. Le coût d’un F-22A est de 355 millions de dollars (420 millions de dollars avec les modernisations) et il a fallu 22 ans pour le construire. S’il avait été développé pour la Seconde Guerre mondiale, il ne serait pas entré en service avant la guerre du Vietnam. Au Pentagone, une plaisanterie prétend que le nombre 22 correspond au nombre d’années nécessaires à la construction de cet avion de combat. Pour ce qui est des coûts et du cycle de développement du produit, le F-35 est engagé sur la même voie^1.

Les insurrections, qui sont les menaces existentielles à court terme, ne disposent pas de forces aériennes et navales. Les États-Unis n’ont donc pas besoin de plateformes dites de cinquième génération pour les combattre. Ces conflits sont toutefois longs et coûteux, et les États-Unis ne peuvent se permettre de se ruiner avec des systèmes d’arme de haute technologie au coût prohibitif, qui offrent des avantages discutables dans la lutte contre ces insurrections. Ancien membre du Congrès, Barney Frank (district du Massachusetts) exprime l’opinion de nombreux législateurs :

Le calcul est implacable : si nous ne réduisons pas notre budget militaire d’environ 25 pour cent dans un futur proche, nous ne serons plus en mesure de continuer à financer un niveau adéquat d’activité intérieure, même avec l’abrogation des réductions d’impôts de Bush pour les très riches. Le bien-être des Américains est bien plus menacé par les coupes substantielles proposées dans les programmes Medicare et Medicaid, la sécurité sociale et d’autres domaines importants de politique intérieure, que par l’annulation de systèmes d’arme que ne justifie aucune menace susceptible de nous frapper^2.

Les coûts d’opportunité d’un vaste budget de défense sont, en effet, considérables. L’historien conservateur Robert Kagan présente un contre-argument :

2009 n’est pas le bon moment pour réduire l’effort de défense. Une réduction des dépenses militaires cette année déconcerterait les alliés des États-Unis et compromettrait les efforts déployés pour renforcer la coopération. Le sentiment que les États-Unis sont entrés en phase de déclin avancé règne d’ores et déjà à travers le monde. Nombreux sont ceux qui craignent que la crise économique pousse les États-Unis à renoncer à leurs engagements à l’étranger. L’annonce d’une réduction du budget de la défense apparaîtrait aux yeux du monde comme la preuve que la retraite américaine a commencé^3.

Ce qu’oublie Robert Kagan, c’est que nos alliés n’ont pas payé leur juste part dans le financement de leur propre défense depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, et qu’il est grand temps de les déconcerter^4.

Par le passé, les États-Unis finançaient 50 pour cent du budget de l’OTAN. Récemment, leur part est grimpée à 75 pour cent les Européens prétextant des difficultés économiques pour réduire leur participation. Au vu de la population de l’Union européenne et de son PIB combiné, cette situation est inexcusable. L’Europe devrait prendre au sérieux l’avertissement formulé par l’ancien secrétaire américain à la Défense, Robert Gates, dans son discours d’adieu à l’OTAN, l’invitant à contribuer davantage à sa propre défense, car les États-Unis pourraient facilement perdre l’envie de le faire. Plus récemment, le secrétaire à la Défense, Ashton Carter lui a fait écho. Ces messieurs ne criaient pas au loup. Avec l’investiture de Donald Trump à la présidence, cette prédiction devient effectivement réalité. Certains affirment que l’Union européenne devrait disposer de sa propre armée unifiée. Une idée qui devrait bénéficier de l’appui total du gouvernement américain^5.

Les enseignements tirés de la course à l’armement

Les états doivent tirer des enseignements non seulement des expériences acquises dans les conflits armés, mais aussi dans les courses à l’armement. Comme l’ont constaté les Soviétiques, la quantité a ses propres avantages qualitatifs, même face à des équipements supérieurs. À l’exception des ogives nucléaires, les armes miracles ne se substituent pas à un matériel plus simple, mais efficace et disponible en grande quantité. Interrogé à la fin de la Seconde Guerre mondiale sur les facteurs clés de la victoire dans un conflit militaire de grande ampleur, le maréchal soviétique Georgy Zhukov, qui connaissait la guerre à grande échelle mieux que personne, à l’exception peut-être de Napoléon, a répondu : « Plus-- plus de troupes, plus de chars, plus d’avions, plus de navires, plus d’artillerie, etc. ». L’expérience américaine au cours de la Seconde Guerre mondiale est la parfaite illustration de ce conseil^6.

Les États-Unis obtiennent-ils davantage de valeur pour leurs énormes dépenses ?

Selon un vieil adage britannique : « Quand on n’a plus d’argent, il faut commencer à réfléchir ». Il semble que les systèmes d’arme exotiques se dilatent pour épuiser le budget du département de la Défense (DoD). L’austérité budgétaire est par conséquent la base d’une armée efficiente et efficace. Il convient cependant de ne pas confondre le budget de la défense américaine avec la sécurité nationale. C’est un ancien général, le président Eisenhower, qui a alerté la nation sur le complexe armée-industrie-Congrès, mais nous ne l’avons pas écouté. Eisenhower était convaincu que les « Pentagon Boys » exagéraient les menaces en vue d’obtenir des budgets militaires conséquents. Les politiques ont suivi, car les emplois de leur district assurent leur élection et leur réélection, la seule chose qui compte à leurs yeux. Pour la construction du F-35, Lockheed Martin travaille avec des sous-traitants répartis dans 47 États afin d’obtenir un appui politique maximal. Et il ne s’agit pas d’une exception isolée. Les F-18E/F de la Marine impliquent des sous-traitants basés dans 44 États.

Un rapport de la Cour des comptes américaine (GAO) démontrait minutieusement en 2012 que les coûts des 95 plus grands systèmes d’arme du Pentagone dépassaient le budget initialement fixé à hauteur de près de 300 milliards de dollars^7. Le cabinet Deloitte Consulting LLP en a conclu que les surcoûts avaient constamment augmenté^8. La complexité technique représente une part toujours croissante du surcoût des armements. Elle est également l’ennemie de la fiabilité et du respect des délais. Le F-35 dépend à tel point de l’informatique que l’écriture et le débogage du code sont devenus un problème majeur. Système d’arme le plus cher de tous les temps, le F-35 enregistre non seulement des retards et des dépassements de budget, mais ses détracteurs affirment également, avec des arguments convaincants à l’appui, que l’appareil ne peut ni monter, ni tourner, ni voler, et qu’il est incapable de rivaliser avec les meilleurs chasseurs russes dans un combat aérien. Honnêtement, le contribuable américain et nos alliés, qui comptent faire de cet appareil la clé de voute de leurs futures flottes aériennes, méritent mieux que cela. Avec le temps, le F-35 peut devenir une plateforme viable, car les systèmes d’arme complexes connaissent des défauts de jeunesse longs à résoudre. Mais cette perspective n’est pas pour demain^9.

Les processus de financement défectueux basés sur des estimations de coûts irréalistes sont partie intégrante du problème. Il est souvent impossible d’établir des devis réalistes, car la plupart des programmes sont financés et lancés alors que des incertitudes considérables demeurent dans pratiquement tous les domaines. C’est pourquoi le DoD devrait négocier uniquement des contrats à prix fixe afin que les fournisseurs assument leur part de risque associé aux surcoûts.

Comment réduire les coûts de la course à l’armement ?

Les dépenses qu’une nation consacre à sa défense nationale sont nécessaires, encore faut-il savoir dans quelle mesure cet argent est dépensé à bon escient. Nous ne pouvons prendre le risque du désarmement unilatéral, car nos deux océans ne garantissent plus, comme par le passé, le temps nécessaire au réarmement. Les missiles balistiques intercontinentaux ont changé la donne. Les ennemis potentiels n’ont certes pas disparu, mais nous avons des priorités intérieures urgentes qui entrent en concurrence avec le budget de la défense. Il nous faut toutefois définir une politique de défense réaliste moins onéreuse. Il existe des méthodes pour y parvenir. Tout ce qu’il nous faut, c’est la volonté. Il convient tout d’abord de faire en sorte que les comptes du Pentagone et de toutes les composantes de l’armée puissent être audités. Sans cela, il est impossible de savoir ce dont nous avons besoin, car nous ne savons pas ce que nous possédons^10.

S’appuyer sur la communauté du renseignement

Les États-Unis disposent d’une solide communauté du renseignement, aussi bien humain que d’origine électromagnétique^11. Les informations qu’elle traite devraient servir de base à l’identification des actifs requis pour neutraliser les menaces actuelles et potentielles. S’appuyer sur les fournisseurs du gouvernement peut conduire à acheter des systèmes extrêmement coûteux, mais d’une utilité militaire discutable. Par ailleurs, de tels systèmes sont susceptibles d’alimenter inutilement la course aux armements.

Le caractère essentiel de la visibilité totale des actifs

Les États-Unis ont envoyé dans le Golfe persique deux fois plus de matériel que nécessaire, mais nos troupes ignoraient constamment où se trouvait la moitié de ces équipements. Il a fallu ouvrir la moitié des 40 000 conteneurs transférés sur le théâtre d’opérations pour déterminer leur contenu, et la plupart d’entre eux n’ont aucunement contribué à notre succès sur le champ de bataille. Les conflits actuels et futurs étant menés dans le cadre d’une coalition, nous aurions évidemment beaucoup à gagner à intégrer notre système de visibilité des actifs avec celui de nos alliés.

Chercher au bon endroit

Le plus vaste potentiel d’économie réside dans la catégorisation des missions et des rôles. Par exemple, la Marine dispose de ses propres forces aériennes, tout comme le Corps des Marines. L’armée de Terre dispose également d’une force aérienne, d’ailleurs considérable si l’on inclut les voilures tournantes, ainsi que d’un Corps d’ingénieurs navals. L’armée de l’Air est pressée de se débarrasser de ses avions d’appui rapproché A-10, le meilleur appareil disponible sur le marché, ce qui amène les forces terrestres à s’interroger sur son engagement dans ce domaine. Il n’est donc pas étonnant que le Corps des Marines insiste pour fournir son propre appui rapproché. Puisque les généraux de l’armée de l’Air semblent ensorcelés par la magie de la haute technologie, il conviendrait peut-être d’attribuer les missions d’appui rapproché et les A-10 à l’armée de Terre^12.

Réduire la bureaucratie au niveau fédéral

La structure et le budget des forces armées américaines ont reculé d’environ un tiers par rapport à leurs niveaux record de 1985, tandis que les infrastructures enregistraient une baisse d’environ 18 pour cent^13. C’est pourquoi il convient de rétablir l’équilibre avant de réduire les effectifs des forces de combat, et ce en s’appuyant sur des méthodes de restructuration éprouvées et non sur des motivations politiques. En définitive, l’expérience de la Seconde Guerre mondiale révèle que les organisations lean produisent les résultats les plus impressionnants^14.

Restructurer signifie supprimer les activités qui n’ont aucun lien ou seulement un lien marginal avec la mission première (loisirs professionnels), éliminer les redondances et instaurer ou optimiser des processus permettant d’atteindre efficacement les objectifs liés à la mission. Cette démarche implique d’évaluer la chaîne de valeur et d’éliminer ou de réduire les composantes qui n’apportent aucune ou très peu de valeur ajoutée, tout en préservant et en améliorant ceux qui génèrent une véritable valeur.

La comptabilité par activité, une méthode systématique qui attribue les coûts aux activités commerciales, constitue une bonne base pour lancer une restructuration. Elle consiste tout d’abord à définir un nombre raisonnable d’activités commerciales, puis à attribuer à chacune d’elles tous les coûts qui lui sont associés. Une fois cette première étape terminée, les activités et les coûts associés peuvent être attribués aux produits, processus, clients ou fournisseurs. Les activités sont ensuite priorisées en fonction de leurs coûts, l’activité la plus onéreuse devant être examinée en priorité en termes de redondance, pertinence et criticité. Enfin, les activités inutiles ou marginales sont éliminées, si nécessaire. Dans la mesure du possible, nous devons insister pour que toutes les technologies, les processus et les procédures « achètent » leur place dans l’organisation en participant à la réduction du coût total des activités commerciales^15.

Il nous faut abandonner les pratiques qui se sont avérées inefficaces. Je pense notamment à la tentative de répondre aux besoins des différentes forces armées avec différentes versions d’un même avion. Cette approche a été testée par le passé avec le programme TFX (tactical fighter experimental), sans succès. À présent, le DoD réitère l’expérience avec le F-35. Pour répondre aux besoins en aéronefs à décollage court et à atterrissage vertical (STOVL) du corps des Marines, d’importants compromis ont été faits dans la conception des versions destinées à l’US Air Force et à la Navy. Le McDonnell Douglas F-4 Phantom II a dans un premier temps été construit pour la Marine américaine avant d’être adopté par l’US Air Force et le corps des Marines, avec quelques modifications mineures. De nombreux pays alliés ont également acheté cet appareil, considéré comme l’un des meilleurs avions multi-mission jamais mis en service. Cette stratégie ne doit toutefois pas être confondue avec la construction de variantes d’un « avion de combat interarmées ».

Il convient également d’abandonner la doctrine parallèle qui consiste à lancer la production avant la fin des essais. Les tests mettent en lumière de nombreux problèmes dont la résolution exige de revoir la conception et d’opérer d’importantes modifications. Les rétrofits sont chronophages, coûteux et souvent inappropriés.

Les économistes s’accordent sur le fait qu’il existe d’autres programmes de création d’emplois plus économiques et socialement plus bénéfiques que la construction de systèmes d’arme. L’acquisition d’armes devrait être justifiée sur la seule base des besoins militaires. Si l’auteur n’adhère pas à l’idée que la défense nationale est trop importante pour être confiées à des généraux (amiraux), il se veut fervent défenseur d’une surveillance vigilante exercée par les commissions et les sous-commissions du Congrès.

Construire des armes faciles à réaliser

Cet effort démontre que défricher de nouvelles technologies procure un avantage militaire pendant un certain temps. La durée de cette avance dépend de la manière dont les adversaires perçoivent le système d’arme en question. S’ils le jugent critique, ils débloqueront les ressources nécessaires pour minimiser ou éliminer cette prédominance, à condition de disposer des capacités économiques et techniques requises. Dans le cas contraire, ils finiront par s’y rallier ou choisiront de ne pas se lancer dans la compétition. Cette domination est importante pour tout état envisageant de déclarer la guerre et peut avoir un effet dissuasif pour les nations désireuses de préserver la paix. La supériorité militaire est également un atout en cas d’attaque. La valeur militaire que procure le fait de s’assurer une longueur d’avance dans le seul but de démontrer la supériorité politique et économique du système adopté par un état est toutefois discutable.

Toute superpuissance étant contrainte de parer à pratiquement toutes les éventualités, et les États-Unis comptent incontestablement parmi les superpuissances, elle se doit de concevoir à partir de technologies faciles d’accès des systèmes d’armes polyvalents, qui pourront ensuite être modernisés. En outre, le recours aux spécifications militaires devrait être limité aux domaines où elles sont absolument nécessaires. Les systèmes d’arme modernes font largement appel à l’électronique et, dans ce domaine, c’est généralement dans les secteurs de l’électronique grand public, tels que l’informatique et les jeux vidéo, que sont réalisés les progrès les plus significatifs.

Aussi, pour réduire les surcoûts au minimum, il convient de dissuader les demandes de modification en fixant des « dates butoirs » pour la modification des spécifications. Les responsables militaires ont souvent tendance à souhaiter d’un nouveau système de défense qu’il soit capable de tout faire. Cependant, les vingt derniers pour cent représentent en général une part disproportionnée des coûts. La communauté chargée des acquisitions en matière de défense serait par conséquent bien avisée d’examiner sérieusement les solutions à 80 pour cent et de les promouvoir quand elles sont viables.

Les exemples de la Seconde Guerre mondiale

Le Grumman F6F était dérivé de l’inefficace F4F, mais grâce à ses améliorations évolutives, en particulier son moteur Pratt & Whitney R-2800 Double Wasp, il s’est imposé comme le meilleur avion de combat de l’US Navy pendant la Seconde Guerre mondiale. Il aurait, au cours du conflit, abattu 5 163 avions japonais. Le P-51 était un avion ordinaire jusqu’à ce qu’il soit équipé du moteur Rolls-Royce Merlin construit par Packard, ainsi que d’une verrière en bulle, devenant ainsi le meilleur chasseur de la Seconde Guerre mondiale.

Les exemples de la Guerre froide

Le F-117 a été construit avec des composants disponibles sur le marché, à l’exception du profil et du revêtement, ce qui s’est traduit par un cycle de développement exceptionnellement court et des coûts raisonnables (retard de treize mois sur le calendrier et surcoût de trois pour cent seulement). Le RQ-1A Predator est un autre exemple d’appareil conciliant les technologies à maturité et les besoins des combattants. L’US Air Force a pris livraison des premiers exemplaires du RQ-1B modernisé cinq ans seulement après le lancement du programme. Les meilleurs exemples de systèmes d’arme rétrofités sont le bombardier lourd B-52 et le ravitailleur KC-135, tous deux encore en service. La bombe anti-bunker GBU-28 a été développée, testée et déployée en l’espace de 28 jours à partir de composants disponibles sur étagère pendant l’opération Tempête du désert. Le F-18E/F Super Hornet est dérivé des modèles F-18 précédents, qui avaient été conçus pour être modernisés. Cette approche a permis à la Navy de déployer l’avion de combat multirôle considéré comme le plus avancé sur le marché actuel, et qui devrait le rester dans les années à venir. Parmi les autres exemples d’approche évolutive figurent le missile Trident II D-5, qui fait partie des missiles balistiques de sixième génération de la Marine américaine, et le PAC-3 (Patriot Advanced Capability), qui a été mis en service pendant la première guerre du Golfe^16. L’Union soviétique, aujourd’hui la Fédération de Russie, confirme ce raisonnement avec la modernisation du SU-27 et du MIG-29. Les F-16, F-15 et F-18 actuellement en service dans l’armée américaine sont également des plateformes sensiblement supérieures aux versions originales, notamment le F-15SE et le F-16V. Une telle stratégie implique de déterminer les modernisations capables de fournir le meilleur retour sur investissement. Ainsi, si le F-22A et le F-35B présentent une poussée vectorielle limitée, il convient de s’interroger sérieusement sur la nécessité pour tous les chasseurs et bombardiers de fournir une poussée vectorielle puissante. En définitive, si nous acceptons que l’avantage procuré par la furtivité perd de son importance, alors l’agilité et la vitesse seront amenées à retrouver leur prédominance traditionnelle. L’US Air Force s’apprête à sélectionner un maître d’œuvre pour la construction d’un bombardier lourd de nouvelle génération. Espérons qu’elle décidera de moderniser le B-2 plutôt que de s’appuyer sur des technologies transformationnelles pour développer un tout nouvel avion. Le DoD devrait tirer les enseignements des échecs passés dans la conception de systèmes d’arme basés sur des technologies de ce type. L’A-12 Avenger II de la Navy, le système d’artillerie mobile Crusader, l’hélicoptère Commanche, les futurs systèmes de combat de l’armée de Terre et le véhicule de combat expéditionnaire du corps des Marines en sont quelques exemples. Le développement de ces systèmes défaillants ont non seulement coûté des sommes considérables, mais leur annulation s’est également avérée extrêmement coûteuse.

Évaluer l’importance des économies d’échelle

Il n’est pas rare que la phase de R&D d’un système d’arme complexe représente jusqu’à 50 pour cent de son coût de production. Par conséquent, l’acquisition d’un nombre d’exemplaires réduit entraîne une hausse vertigineuse des coûts. Réduire à 187 le nombre de F-22A commandés a été une grave erreur. Le DoD aurait pu acquérir le F-22A, un avion supérieur au F-35, à un prix similaire, s’il avait acheté le nombre d’exemplaires requis. Le Congrès a récemment demandé à l’US Air Force d’examiner la possibilité de rouvrir la chaîne de production du F-22A. L’achat de seulement 21 B2 était également une erreur qui a conduit à maintenir trois flottes de bombardiers lourds, dont deux sont obsolètes. L’US Air Force se voit désormais contrainte de lancer un nouveau programme pour ce type d’appareil. Développer les joint-ventures avec nos alliés et partenaires permettra également de tirer parti des économies d’échelle^17.

Le Congrès a sa part de responsabilité dans la négligence des avantages liés aux économies d’échelle. Quand le DoD propose un système d’arme extrêmement coûteux, au lieu de le renvoyer à sa table de dessin pour concevoir un appareil plus abordable, il réduit le nombre d’exemplaires, augmentant ainsi le coût unitaire. Il va sans dire que la production en grande quantité d’un avion inefficace est une erreur encore plus grave.

Le multiplicateur de force le plus significatif

N’oublions pas que le multiplicateur de force le plus significatif est le leadership. Cependant, les diplômes les plus représentés dans les installations militaires sont les diplômes de gestion des entreprises qui préparent les militaires aux professions qu’ils exerceront après avoir quitté le service. L’armée obtiendrait un meilleur retour sur les sommes investies dans l’éducation si elle suivait l’exemple de l’Air Force Institute of Technology (AFIT) et proposait une formation ciblée. Environ la moitié des membres du corps professoral de l’AFIT sont des civils qui veillent à ce que les meilleures pratiques soient intégrées au programme d’études, même si elles proviennent d’organisations civiles. Avec ses victoires répétées sur l’ensemble du monde arabe, Israël démontre parfaitement l’effet multiplicateur que procure un leadership de qualité. En toute justice, disposer d’armes françaises modernes dans un premier temps, puis plus tard d’armes américaines avancées a énormément aidé les Israéliens^18.

Développer les technologies

Au moment de la chute de l’empire soviétique, la Fédération de Russie s’est vue contrainte de choisir les composantes de ses institutions de défense qu’elle souhaitait préserver. Elle a décidé de conserver ses bureaux d’études plutôt que de commander de nouveaux aéronefs. Autrement dit, elle a privilégié l’avenir plutôt que le présent. C’est pourquoi les États-Unis devraient continuer à développer les technologies grâce au financement approprié de la recherche fondamentale et la recherche appliquée. Au vu des besoins urgents des combattants, l’agence DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency), le laboratoire AFRL (Air Force Research Laboratory), notamment à travers l’AFOSR (Air Force Office of Scientific Research Directorate), l’Air Force Institute of Technology (école supérieure d’Ingénierie et de Management), et leurs équivalents au sein de la Marine, de l’armée de Terre et du corps des Marines devraient être financés avec la priorité adéquate. Le secteur privé devrait être incité à investir une partie de son capital dans le développement des technologies^19. Ainsi, Pratt and Whitney, constructeur du moteur F-135 qui équipe le chasseur-bombardier F-35 de Lockheed Martin, a modernisé son moteur pour atteindre une augmentation de puissance de six à dix pour cent et une réduction de la consommation de carburant de cinq à six pour cent, en tirant parti du programme de réduction de la consommation de carburant financé par la Navy et de l’initiative Component and Engine Structural Assessment Research Technology Maturation financée par l’US Air Force, sans coûts supplémentaires.

Conclusion

Avec la Guerre froide, les États-Unis sont devenus le leader de facto du monde libre, avec pour obligation de définir une politique de défense capable de combattre les engagements militaires conventionnels régionaux, de lutter contre les insurrections et de prévenir les conflits majeurs avec la Fédération de Russie et la Chine, susceptibles de dégénérer en échanges thermonucléaires. Cette situation a entraîné une course à l’armement sans précédent entre les États-Unis et l’Union soviétique, et leurs alliances respectives—l’OTAN et le Pacte de Varsovie.

L’économie des États-Unis ayant été épargnée au sortir de la Seconde Guerre mondiale, le pays a eu les moyens de se payer du beurre et des fusils pendant toute la durée de la Guerre froide. À présent, des besoins intérieurs urgents exercent une pression importante sur le budget fédéral, et les ennemis potentiels, renouant avec les tendances historiques, refusent de partir. Si les traités de limitation des armes ont ralenti la course à l’armement, les États-Unis ne peuvent pour autant se passer d’une politique de défense abordable. Diverses recommandations ont été formulées à cet effet. Parmi elles figurent la rationalisation des missions et des rôles, la réduction de la bureaucratie de la défense fédérale, l’abandon des pratiques défaillantes, l’exploitation des économies d’échelle, la diminution de la dépendance face aux spécifications militaires, la définition de « dates butoirs » pour les demandes de modification, la prise en compte sérieuse des solutions à 80 pour cent, l’intégration de la visibilité des actifs américains avec celle de nos alliés, le développement de joint-ventures avec nos alliés et partenaires, la mise en place d’une formation ciblée et la fabrication de systèmes d’arme dans le cadre d’un processus évolutif plutôt que par des technologies transformationnelles, en cas d’échec des stratégies diplomatiques.

Notes

1. MUCZYK, Jan P., « Synchronizing foreign policy, trade policy, and defence budget in an era of fiscal austerity », Journal of Defense Management 3, 2013, pp. 1-7.

2. FRANK, Barney, « Barney Frank: ‘Cut the Military Budget’ », the Nation, 12 février 2009, www.thenation.com/article/cut-military-budget/.

3. KAGAN, Robert « No Time to Be Cutting the Defense Budget », the Washington Post, 3 février 2009, www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/02/02/AR2009020202618.html.

4. MUCZYK, « Synchronizing foreign policy, trade policy ».

5. Id.

6. Id.

7. Government Accountability Office, Defense Acquisitions—Assessments of Selected Weapon Programs, GAO-12-400SP, Washington, DC, 29 mars 2012.

8. Id.

9. MUCZYK, « Synchronizing foreign policy, trade policy ».

10. MUCZYK, Jan P., « The changing nature of external threats, economic and political imperatives, and seamless logistics », Airpower Journal 11 , 1997, pp. 81-92.

11. HAYDEN, Michael V., Playing to the edge, New York : Penguin Press, 2016.

12. MUCZYK, Jan P., « On the road toward confirming Augustine’s predictions and how to reverse course », Defense Acquisition Review Journal 14, 2007, pp. 454-467.

13. MUCZYK, « The changing nature of external threats ».

14. GROPMAN, Alan, éd, The Big L: American Logistics in World War II, Washington, DC : National Defense University Press, 1997, p. 119.

15. MUCZYK, Jan P., « Generating needed modernization funds: Streamlining the bureaucracy-not outsourcing and privatizing-is the best solution », Acquisition Review Quarterly 5, 1998, pp. 317-332.

16. MUCZYK, « On the road toward confirming Augustine’s predictions ».

17. MUCZYK, « Synchronizing foreign policy, trade policy ».

18. MUCZYK, Jan P., KANKEY, Roland D. et ELY, Neal M., « Focused graduate education: An invisible but real competitive edge », Acquisition Review Quarterly 4, 1997, pp. 367-382.

19. MUCZYK, « On the road toward confirming Augustine’s predictions ».

*Jan Muczyk est professeur en management et assistant spécial du directeur de la planification universitaire, à l’Air Force Institute of Technology, Cleveland State University, en Floride. Ancien président du département de management et relations de travail, il a publié un manuel scolaire et de nombreux articles de journaux. Il a travaillé en tant que consultant pour diverses organisations publiques et privées sur des questions industrielles et militaires.

MUCZYK, Jan P., « Prescription for an Affordable Full Spectrum Defence Policy », Journal of Defense Management 7, 2017, p. 163. doi :10.4172/2167-0374.1000163.

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